第二节 公共部门监控与约束的主要内容
公共部门监控与约束就是依法享有监控与约束权的主体,通过法定的程序和形式对公共部门及其公职人员的权利和义务的明确规定,在既定的有限公共资源的基础上,发挥公职人员的积极性和创造性,达到公共资源的最佳配置,为社会和公众提供优质的公共产品和服务。它是一种动态的管理过程。
一、公共部门监控与约束的特点
公共部门人力资源监控与约束有以下两方面的特点:
1.公共部门人力监控与约束的法治性
法治是现代社会的基本特征,也是公共部门人力资源约束与监控的重要特征,是公共部门人力资源约束机制运行的基本前提和保障。政府管理就是要实现社会公共利益的最大化。公共部门人力资源监控与约束是对政府公职人员的制约和监督,公职人员在政府部门行使的是国家公共权力。国家公共权力是一种极为稀缺的资源,并且这种稀缺资源一旦被异化,即公共权力被公职人员用于个人利益的获取,社会公众的公共利益就会受到严重的损害。因此,必须以法律的形式对政府公职人员的权利和义务加以明确的规定。政府公职人员只有在权利和义务的框架内行使公共权力,才能保障公共部门人力资源约束与监控的有效性。
2.公共部门人力资源监控与约束的复杂性
公共部门人力资源监控与约束的复杂性就在于它是对行使政府公共权力的公职人员的监督和约束。在任何社会管理活动中,人始终处于主导的地位。从“经济人”的角度出发,人在社会活动中总是自利的,或者说总是趋利避害的,以实现自己的个人价值最大化为目标,这就决定了人在管理活动中的复杂性。另一方面,作为公共管理活动的特性,公共权力的委托—代理关系决定了其自利行为的低成本而高收入,且具有“暗箱操作”的隐蔽性,致使监督制约更难于其他领域,这就为政府公职人员以权谋私提供了更多的机会。这样一来,公共部门人力资源的约束与私营部门的人力资源约束相比,就显得相当复杂。
二、公共部门监控与约束的内容
公共部门约束与监控的主要内容分为两个方面,即内部监控约束和外部监控约束。
1.内部监控约束
即公共部门内部对人员的监督与约束。它主要有两种形式:一是合同监控约束;二是组织的制度监控约束。
(1)合同监控约束。
合同监控约束就是指个人与组织签订合同书,明确双方的权利、义务关系,以合同的形式约束个人行为,并防止公共部门人力资源的流失。
目前的监控约束机制的重点还是停留在对人才的管制上,而对于如何留住人才则注意不够,监控约束机制往往被忽视。其实,一套合理的监控约束机制可以成为有效地留住人才的手段。通过约束机制留人,首先得在观念上达成一致。事业留人,待遇留人,感情留人,这些正向的留人理念很容易得到认同,而约束留人会给人感到不是那么顺耳。但如果从契约的角度来看,对人才的约束是顺理成章的事情。人才加入组织,契约的双方从维护自身利益的角度出发,肯定会考虑如何维系这种契约关系,明确如果一方提出结束合同关系,应该给另一方的补偿。如果人才选择离职的代价大到足以使他考虑离职是否值得,留人的约束机制就发生了作用,从而减少人才的流失。所以,通过约束机制留人并非不让人才流动,而是明晰和强化公共部门和人员的契约约束关系。
在政府部门实行的公务员聘任制,就是合同化管理人才的体现。西方国家公职人员任用由以委任为主转为以聘任为主,在公务员中大力推行聘任制。英国将政府机构分为负责决策的核心司和负责执行的行政执行局。除核心司的部分高级官员还沿用委任外,其他公务员都实行契约聘用。美国实行考绩制,常任雇员的比例也不断降低,已由20世纪30年代的87.9%下降为目前的55.5%。丹麦、意大利、荷兰、芬兰、瑞典等国家将职位分为职业型体制和职位型体制。韩国原来仅专门职公务员和雇佣职公务员实行聘任制,约占公务员总数的3%,近年来也在不断扩大聘任制范围。就连一贯强调终身制的日本,也提出要在部分人员中实行聘任制设想。目前,实行聘任制已成为西方文官制度改革的重要趋势。聘用制有利于实现“效率优先,兼顾公平”的原则,对促进人才的进步,形成良好的竞争与协作工作平台有积极的作用。所以我国在公务员法里专门规定对一些专业性较强的职位和辅助性的职位可以进行聘任,聘任就要签订合同,按照合同进行管理,这是过去暂行条例所没有的。
我国目前的事业单位人员实行聘用制,单位与职工依据国家有关法律、法规、规章和政策在平等自愿、协商一致的基础上,通过签订聘用合同,确定单位与个人的聘用关系,明确双方的责任、权利、义务。通过实行聘用制,转换事业单位用人机制,实现单位人事管理由身份管理向岗位管理转变,由行政作用向平等协商的聘用关系转变,能够充分调动事业单位各类人员的积极性和创造性。使这些事业单位的人才由“单位人”转变为“社会人”,实现人才资源的优化配置。如“十一五”期间,海南省事业单位按照科学管理人员的要求,以聘用为基础,合同为依据,岗位管理为内容,初步建立起符合不同事业单位特点和不同岗位特点的管理制度。通过改变用人方式,强化聘后管理,逐步形成人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、有利于人才成长的用人机制,不断推进事业单位人事管理的规范化、法制化。
(2)制度监控约束。
制度监控约束是指通过建立健全公共部门内部的管理制度来规范公职人员的行为,它是人才管理的基础工作。公共部门中的所有公职人员都必须服务和服从于部门内部的管理制度。如果公共部门只对部门的总体行为予以原则规范,缺乏具体的制度约束,那么部门中的利益主体关系就只能靠“个人”对规范的解释来协调,势必形成人治,人治下的监控约束机制将导致公职人员之间的摩擦和矛盾。
制度监控约束是人力资源管理的关键。要像管理组织的有形资产一样,制定出严格有效的管理办法,使人才管理工作有法可依。制度对人才的作用主要从两方面表现出来:一是制度要被高度地认同;二是制度必须严格地执行。有制度不执行会挫伤组织成员的积极性,不如没有规则,如果制度被高度认同,则会焕发出人才的工作激情。
监督制约是行政管理的一个重要环节。监控约束作为对管理者的“再管理”,它应当贯穿于各项具体管理活动之中。在公共管理中,人员的录用、考核、奖惩、升降、任免、培训、交流、回避、工资福利、退休等活动中都应当有监控约束的参与,从这个意义上说,公共部门的制度监控,不仅是对全体公职人员的全部行为的监控,而且还必须贯穿于所有行政程序与行政过程的始终。约束监控制度若设计得科学严密,能对行政行为本身构筑起预置性防范的屏障。
同时约束监控制度还能为组织提供一个公平竞争的平台。在约束与监控制度面前人人平等,不能有不受约束、凌驾于组织之上、可以为所欲为地“将军”,也不能有不受监控的“特殊士兵”。通过监控与约束,保障组织正常、高效地运作。在一定的条件下,坏的制度能泯灭良知,好的制度则能抑制人的“恶因子”。
2.外部监控与约束
外部监控与约束是社会对公职人员形成的一种外在约束与控制。它包括法律监控与约束、道德约束、社会群团和媒体监控与约束。
(1)法律监控与约束。
法律约束与监控是运用法律制裁措施对公共部门及其成员通过法律途径维护组织与成员的合法权益的同时,约束其行为。
(2)道德约束。
公职人员作为治国理政的主体,依法履行公职,承担着管理国家事务和社会公共事务的职能,其角色定位有别于一般的职业群体。因而,若从职业伦理的角度来看,公职人员所必须达到的精神状态也必然不同于对普通职业的要求,这种精神状态具象化为“职业道德”,并被社会认同。作为“职业道德”,它依赖于公职人员内在的精神认知,并通过主观意识的约束来实现。道德约束对公职人员队伍中的所有成员都是一样的,是公务员所“共有”的约束。
(3)社会群团和舆论的约束监控。
公民个人和团体对公职人员的监督。社会群团对公职人员的约束监督,主要是通过批评、建议、申诉、控告和检举等形式来实现的。对公职人员实行舆论约束监控主要是通过报刊广播电视等途径实现的。公务员的一切言行均在舆论约束监控之列,如公务员是否称职、是否公正廉洁、是否遵守党纪国法、是否具有高尚的品德及修养等,舆论约束监控的作用特别巨大。
三、与监控约束相关的两个制度
1.惩戒制度
对公共部门成员的惩戒,或者称为纪律处分,是指对违反公职人员义务按有关规定进行惩罚。惩罚的主要功能是补偿违反纪律的行为所带来的损失和惩戒违纪的公职员。通过惩戒这种手段,可以更好地对公共部门成员进行良好的约束与监督。
一般而言,对公共部门成员的惩戒按违纪的轻重程度分为三类:一是申诫、警告、记过等,适用于对轻微的失职行为及考绩劣“者”的惩戒;二是减薪、停薪、停升等,适用于比较严重的违纪行为和考绩“中劣”者的惩戒;三是降级、降职、调职、免职、离职、休职以及取消退休金等,适用于严重的违纪行为和考绩“特劣”者的惩戒。
公共部门的惩戒有着极其重要的意义:首先,它有利于保证公共机关正常运行;其次,它有利于加强对公共部门成员的管理;最后,可以防止公共部门运用的权力不正当的侵犯公民的权利。
2.回避制度
回避制度的建立可以有效防止因亲情、乡情等特殊关系给人事管理所带来的种种弊端,为公共部门公正廉洁、依法行政创造良好的工作环境,从而有利于有效的对公职人员进制约与监督,加强公共部门的管理。
回避制度主要包括以下几种类型:(1)任职回避,又称为职务回避,是公共部门在任用上的限制,是指不允许有亲属关系的人员在同一公共部门形成上下级关系、监督与被监督关系。(2)地域回避,即原籍回避,是限制公职人员在其家乡所在地担任某一级别的领导工作。(3)公务回避,是指公共部门公职人员在执行公务时,遇到处理自己及其亲属有利害关系的问题时,要自觉避开,本人不得参与,也不得施加任何影响。公务员回避是针对某一特定的公务而言,确定公共部门回避范围时,要着重说明其在执行公务时,涉及处理那些类亲属、哪些事项需要回避。公务员回避的目的是为了保证公物处理结果的公正性。
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