中国公共部门的监控与约束

第四节　中国公共部门的监控与约束

一、中国公共部门的监控约束体系

改革开放以来，经过多年的努力，我国已经初步建立起适合中国国情的公共部门约束与监控体系。

1.权力机关的监督

在我国，权力机关的监督就是指人民代表大会及其常务委员会对公共部门的监督。在我国，宪法规定，各级国家行政机关由同级国家权力机关产生，对它负责，受它监督，也就是说，权力机关有权对公共部门及其工作人员进行监督。这种监督是监督体系中最重要、最经常、最全面的监督。

权力机关的监督包括的内容主要有:第一，受理公民的申诉;第二，监督政府组成人员;第三，开展执法检察、调查和人大代表视察;第四，组织人大代表召开常务委员会会议、专门委员会会议对政府工作进行评议。

2.司法监督

我国的司法监督是指人民法院和人民检察院对公共部门及其工作人员的违法行为实施侦察、审判等监督活动。从目前来看，可以列入司法检察的范围主要是与行政相对人的切身利益密切相关的具体行政行为，即对侵犯公民、法人和其他组织的人身权和财产权的具体行政行为，通过诉讼途径，由人民法院和人民检察院实施司法监督。

审判机关的监督是国家审判机关通过审理行政案件，对公共部门的具体行为及其工作人员进行司法审查，监督他们在行政管理活动中是否依法行政、廉洁奉公、尽职尽责。审判机关的监督属于事后监督，它能从司法的角度及时有效地纠正行政机关及其工作人员的各种违法行为，从而保证国家法律、法规在政府各项工作中得以贯彻。

在我国，检察机关的监督主要是通过对公共部门工作人员职务上的犯罪或者利用行政职务进行犯罪行使检察权，包括对犯有渎职罪、贪污罪、贿赂罪、挪用国家抢险救灾款物罪的国家公共部门工作人员向法院提起诉讼，追究犯罪人的法律责任，促使国家公共部门工作人员依法办事。

3.社会力量的监督

它是指除党和国家机关以外的社会力量通过批评、建议、申诉、检举、控告等形式对公共部门及其工作人员进行的监督。这些监督具有社会性、分散性、灵活性和批评性的特点。它可以分为群众监督和社会监督两个方面:

(1)群众监督。这是一种最经常、最普遍、最重要的监督。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是国家的主人，国家公共机关工作人员是由人民选举、受人民委托代表人民管理国家公共事务的公仆。人民对自己的公仆应当享有监督权。这也是我国公民享有的最基本的权利之一。

(2)社会监督。社会监督包括人民政协监督、民主党派的监督、各社会团体及群众团体的监督以及新闻媒体的监督。

4.共产党的监督

中国共产党是国家的执政党，在国家各项活动中处于核心领导地位。党对国家、社会生活实施广泛全面的监督，也必然包括对公共部门及其工作人员的监督。公共部门工作人员是人民的公仆，执政党对其的监督主要是监督他们贯彻党的路线、方针、政策，遵守党的纪律，规范地执行国家的法律、法规的情况。这种监督主要是通过各级党组织对公共部门工作人员进行日常政治思想教育、组织活动、检察批评督促和党的各级纪律检查委员会对党员违纪、违法行为的专门查处来实现的。

5.公共部门的内部监督

公共部门的内部监督是指行政系统内部的一种自我监督活动，主要包括以下内容:

(1)自上而下的监督。这是指上级机关对下级机关及其工作人员所进行的一种监督。他的主要内容包括:工作检查、专案检查和行政复议。

(2)行政监察。指行政机关内部设置专门监督机关，对行政机关及其工作人员实施检查和惩戒的专门监督活动。监察机关负责对国家行政机关及其工作人员的违法行为进行监督、检查，负责受理涉及国家行政机关和工作人员违反行政纪律行为的检举报告，受理国家行政机关工作人员的申诉以及对监察应受惩处的人员予以行政处分。

(3)审计监督。是指由国家审计机关对财政、财务收支以及经济活动进行的专门监督。审计监督的方式是检查被审计单位的财政预算、财务计划等，及时制止违反财经纪律的行为，对违反财经法规的直接负责人员和单位负责人，认为应当给予行政处分的，移送检察机关或者有关部门处理，对构成犯罪的，提请司法机关依法处理。

二、中国公职人员监控系统的特点及存在的问题

我国公务员的监控系统分为内、外两个系统:内部系统是指公共部门自身对公职人员的行为及其结果的监督控制;外部系统包括国家权力机关监督、司法机关监督、政党监督、社会团体监督、人民群众监督以及社会舆论监督诸部分。两个系统共同构建为一套具有中国特色的监控保障系统，以便使公共部门及其工作人员能够恪尽职守，廉政勤政。与西方国家公共监控系统比较，我国公职人员监控系统有着自身的特点:

1.在我国，共产党的领导是我们事业取得胜利的根本保障。这决定了中国共产党是唯一的执政党，公职人员在党的领导下工作，“党管干部”是我国对公职人员管理的基本原则，所以，共产党对公职人员的监控是实施党的领导的手段和必然要求。它不同于西方的政党监控——在野党对执政党政府及其公务员的监督。

2.在西方各国，公务员是特殊的利益群体，他们大多建有文官工会，工会在监督政府人事管理活动、保障公务员的合法权益方面具有重要的作用。工会可以通过运用参与仲裁、罢工以及集体交涉中的协议和谈判对政府人事管理活动进行监控。而我国的公职人员不是特殊的利益集团，不存在工会对人事的监控。

3.根据我国宪法中人民主权的原则，我国的群众监控是一种独立的重要监控形式，通过各种人民团体对政府监督来实现。而西方不存在独立的群众监控。

4.我国的行政监察部门隶属于政府，属于行政系统内监督。而在西方国家，大多采用的是系统外监控方式，且其监督公务员的机构都是与政府相对独立的。

当前，在进一步深化改革的要求下，我国对公职人员的监控工作正在有条不紊地持续展开。随着一系列法规的出台，一系列措施的被采纳，对公职人员监控工作将会取得更大的进展。但是不容忽视的是，现实中公共部门工作人员仍存在不少运用权力寻租腐败、假公济私的现象，在一定程度上反映了公职人员监控约束机制的缺失与低效，说明我国公务员监控体系仍有待健全，监控约束工作急需加强。

第一，与西方国家相比，我国监控的法制程度有待进一步提升，法律法规缺乏可操作性且法制监督的弹性空间很大。

一般来说，对公职人员进行监督与制约，必须有统一的客观标准，而不能以某个人的主观意志为判断标准。这个客观标准就是公务员行为规范。尽管，我国对公职人员行为在法规上进行了相应规范，但在现实执行中仍存在着一些空白和误区，主要体现在原则性太强，缺乏可操作性，不利于法律的贯彻实施。这些法律规范没有突出各级、各种公务员具体工作的特点，有的仍停留在计划经济时代对全体干部的规范上，其内容过于笼统、划一，对于不同职业特点的公务员很难准确把握。^[3]由于缺乏可操作性就会使法律很难在实际中得到贯彻落实，这就给人治提供了法律的空隙。

第二，监督主体与监督对象不平衡，监督体制缺乏独立性。

监督实质上是监督权对公权力的制约，是公民权(尤指知情权)对公共权力的制约监督。这就要求监督主体必须处于相对独立的地位，否则就很有可能失去监督的自主性，所以说，独立性是监督的本质特征和内在要求。在我国监督与制约实践中，只有共产党的纪委监督发挥了实质性的作用，国家机关的监督和社会监督由于受到现有的宪政体制的制约，缺乏足够的独立性和权力支持，其监督作用难以彰显。^[4]另外，从我国现有的公务员监控系统来看，监控机构虽多，但在实际监控活动中，由于隶属关系、平行关系、利益关系等多种没有厘清的关系，往往存在着无权监督、无法监督、无力监督、不愿监督的情况，乃至“空监”的现象时有发生。

第三，侧重事后监控。

我国目前对公务员的监控侧重于事后监控，即在违法乱纪的现象发生后，才调查取证，依法惩处，致使只能起到“事发查处”的作用，而事前防范、事中督察的功能被弱化。

第四，缺乏双向监控。

我国公务员的监控注重上级对下级的监控，公务员中的领导者可利用职权对下属公务员进行经常性、全面性的检查督促，而下级对上级的监控却难以落到实处。公务员的维权观念淡薄。

第五，我国的监督约束机制与激励保障机制不匹配。

义务与权利是对等的，监督约束机制是否能够落实，有待于相应配套的激励保障机制。从我国公务员目前的工资水平来看，收入水平不高，而且地区、行业收入以及不同部门之间的收入差距也比较大，容易造成公务员的心理失衡，导致一些领导干部利用手中的权力进行寻租和谋取私利。^[5]有关反权力腐败的研究表明，公务员名义工资和奖励水平不高，容易引发“灰色收入”、“黑色收入”。此外，我国现有的公务员行为失范后的惩罚措施同公务员本身的利益相关性小、力度不够，往往因缺乏威慑力而使监督流于形式，致使监督与腐败同行，由于执行不力，监督约束形同虚设，难以发挥应有的作用。

第六，缺乏透明度。

由于长期以来受“官本位”、“上智下愚”等传统文化观念的影响，由此造成了中国传统行政监控的特点，即行政监控基本是“封闭”活动，对公务员的监控缺乏公开性。

三、《国家公务员法》对监控约束机制的新发展

2006年开始实施的《公务员法》是我国推行公务员制度十几年的经验总结，其中，在将公务员的权益保障与监督约束的力度手段相结合上进行了有益的探索，对我国公共部门监督约束机制进行了创新。

《公务员法》第一条开宗明义地将“加强对公务员的监督”作为立法宗旨之一，随后的第六条提出“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则”，表现了我国积极学习当代先进的监督理念，将加强监督和维护公务员合法权利一致起来，是对传统思维框架的突破。同时，《公务员法》将监督约束机制渗透在人事管理的各个环节，贯穿于公务员的义务、惩戒、回避、引咎辞职、责令辞职、辞退、离职从业限制以及法律责任等规定之中，它所表现的发展与创新主要有:

1.从监控与约束的双向性出发，为公务员义务与权利的对等提供了法律保障

《公务员法》第十二条规定了公务员应当履行的九项义务，其中，第五项规定公务员有“服从和执行上级依法作出的决定和命令”的义务，同时，《公务员法》第五十四条规定:“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这就明确规定了公务员所服从和执行的上级决定和命令，必须是依法做出的。为防止执行上级违法或者错误的决定或命令，对公共利益或公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失，公务员有权利提出纠正意见;对于执行明显违法或者错误的决定和命令，公务员本人应当承担相应的责任，以增强公务员的责任意识。

它既保障了首长负责制的执行，又为下级对上级的建议以及可能出现的失误提供了法律渠道，相对于以前命令的单向行使，更多地考虑到了双方的利益，更具科学性。

2.将公务员惩戒制度与权益保障制度相结合，使监控约束更加行之有效

《公务员法》设专章规定了公务员的惩戒制度，将公务员的纪律与对公务员的处分合并为一章，使其共同构成公务员的惩戒制度，突出了对“有纪律就有责任”、“有权力就有监督”等执法理念的贯彻落实，体现了对公务员监督约束机制的合理创新。公务员的惩戒制度包括两个方面的内容，即公务员应遵守的纪律和违反纪律应受到的行政处分。《公务员法》第五十三条规定了公务员必须遵守的16项纪律，公务员违反了纪律，就应承担一定的法律责任，受到相应的处分。^[6]这反映了《公务员法》对监督约束力度的加强。

同时，《公务员法》第九十条中规定:“对省级以下机关作出的申诉处理决定不服，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。”以改变一级申诉制为二级申诉制。申诉的同一级公务员主管部门主要是指同级组织部门与人事部门。上一级机关是指能改变或者撤销原处理机关决定的机关。二级申诉制度给予了公务员更多的申诉机会，上级受理申诉机关会更慎重考虑处理决定。申诉控告属于机关内部的监督纠错机制，这也将使我国的公务员权益保障制度更加行之有效。

一方面，加强公务员的监督力度;另一方面又注重到公务员自身的权益，两方面的结合体现了人本思想。

3.制定了更具弹性的公务员回避制度，并扩大了公务员回避制度的使用情形，公务员的约束条件更为全面、合理

与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》所规定的回避制度更为完善，主要体现在两个方面:一是设计了弹性适度的任职回避标准，因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员综合管理部门规定;二是扩大了公务员回避的适用情形，规定凡是可能影响公正执行公务的情形都应当回避。回避制度的完善，既是正当程序的基本要求，又是《公务员法》注重保障相对人合法权益的立法宗旨的落实，充分体现了新的公共管理理念。

此外，《公务员法》根据公务员范围扩大后的实际情况，将离任回避制度及其责任加以制度化、规范化和法律化，因而也成为《公务员法》的一个新亮点。《公务员法》第一百零二条规定公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正;逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

这样的制度设计不仅有利于约束公务员的行政行为，也有利于维护公平的市场秩序。如果公务员离职后利用剩余权力资源从事营利性活动，这对那些没有这种人事资源的行业竞争对手来说是不公平的。离任回避制度的新特点是与“权力寻租”新形式相伴而生的。权力场上的“期权交易”不同于一般权钱交易，它有谋放长线之远计。近年来，公务员权力期权化的现象时有出现。在位期间利用职务权力与职务影响帮助业务相关单位在土地、项目审批、国有资产变卖、协调融资等方面谋利，不求当时回报，待辞去公职或退休后，到相关业务单位去实现自己的利益。有时，期货化的待遇与企业中的合法收入混到一起，逃避有关部门的监督与查处，这是权钱交易的新形式。这种腐败能顺利规避查处的风险，安全系数较高，隐蔽性很强，而离任回避的新规定使得这种权力寻租成为泡影。

4.在退出机制方面，引入引咎辞职、责令辞职等制度，强化领导成员的责任意识，体现了“执政为民”的根本宗旨

根据实践的需要，《公务员法》第八十二条引入了引咎辞职与责令辞职制度，规定领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。引咎辞职是指领导干部由于直接或间接的责任，造成一定损失或社会不良影响，从而主动承担责任的一种自律或自先行为。温家宝总理指出:“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。”身为领导干部，决不是为了做官，而要切实承担为党、为人民服务的责任;他们有责任为人民群众做事，也有责任承担发生特大事故的处罚。《公务员法》的实施，预示着今后官员问责制还将进一步加强，今后对官员工作失误处理和官员责任承担方面将进一步规范化、法制化、制度化。

对于少数公务员，平时不努力工作，大错不犯，小错不断，且占着位置却对工作敷衍了事者，按照《公务员法》规定，将予以辞退。这样有助于从法律制度上根治公务员的懒惰性，提高工作效能，使对公务员的监督与约束更加规范和系统。《公务员法》以法律的形式督促公务员树立责任意识，树立“执政为民”的服务宗旨，以全心全意为人民服务为己任，真正做到“权为民所用，利为民所谋”。

5.《公务员法》对公务员的考核更为全面彻底

《公务员法》第三十三条规定对公务员的考核，应按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。“廉”是新加入的考核标准，是指廉洁自律的情况，主要看公务员是否严格遵守党和国家廉洁从政的有关规定;是否廉洁奉公，忠于职守，有无利用职权和职务上的影响谋取不正当利益的行为;是否严格遵守公共财务管理的规定，有无假公济私、化公为私行为;是否艰苦奋斗，勤俭节约，有无讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费的行为，等等。

“廉”的标准的提出，是针对我国对干部考核，特别是对领导干部考核的现实提出的。由于长期以来在考核干部时用“政绩”代替一切，结果就出现了一个“两搞现象”，即一边搞经济一边搞腐败。究其根源，乃是有的领导没有树立科学发展观，对“两手抓，两手都要硬”认识不到位，片面认为只要经济搞上去，就会一俊遮百丑，甚至认为腐败是经济快速发展的必要润滑剂。对所谓的“经济能人”“用其能、忍其贪”，这无异于饮鸩止渴。正是基于此，《公务员法》在原《国家公务员暂行条例》考核“德、能、勤、绩”的四个指标上增加了“廉”这个指标，表明了国家将监督与约束的理念渗透到了考核中。

从监督约束机制上看，《公务员法》还有所不足。例如，财产申报制度没有得到应有的体现。在我国香港特别行政区，《防止贿赂条例》为政府和其他公职人员设定了极其严格的行为准则:任何政府雇员如果拥有与收入不相称的财产而又无法给出合理解释，即属违法;任何政府雇员未得行政长官许可而接受礼物或一定数额的贷款，即使没有贪污动机的证据，也属违法;任何政府人员维持高于收入的生活水平，如果无法作出合理解释等，都将受到廉政公署的检控。这都有待于我们进一步通过法制建设予以完善。

四、完善中国公务员监控约束的基本思路:理念、制度、机制的三维突破

以2004年为标志，我国的反腐败斗争在战略上将出现“三个转变”，即由被动防御为主转向主动进攻为主;由权力反腐为主转向制度反腐为主;由事后监督为主转向事前监督为主。在反腐倡廉力度不断加大的今天，迫切需要我们在监控理念、监控制度、监控机制三方面进行积极有益的探索，集思广益，兴利除弊，建立一个以专业化为主，多头参与的监控新系统。因此，针对我国监控系统及其运行机制所面临的问题，借鉴国外的监控体系与监控手段的成功之处，全面实现对我国的公务员监控的创新已势所难免。

1.确立新的监控理念

行政监督观念落后是中国完善公职人员监控与约束的最大的思想障碍。诸如信任就不需要监督、监督就是不信任;监控只防“小人”，不防“君子”;监控就应揭短，揭短才是监控，等等。不消除这些落后观念，就难以建立完善的公务员监控体系。

首先，要树立公开监督的理念。列宁曾经指出:“没有公开性而来谈民主是很可笑的，并且这种公开性还要不只限于对本组织的成员公开。”要监督首先应当知情，要知情就要求行政活动公开，因此，对公务员的监控一定要强调公开监督的理念，使监督者和被监督者都能养成健康的监督心理。

其次，要树立分权监控的理念。中国国家政治体制遵循“议行合一”的原则设置不同的国家机关，不搞所谓的“三权分立”以权力制衡权力的政体，但这并不意味着在“议行合一”的政体下不研究和实践行政部门之间和行政部门内设机构的权力分解和权力制衡问题，实行分权监督应当是最有效的监控原则。

再次，要树立利益监控的理念。应该说，中国行政监控机构比较健全，各种监督法律法规规章和细则也不谓不多，但是收效却不甚理想。一个重要的原因就是监控系统的设置没有明确地贯彻或遵循利益监督原则:一是对监控者本身没有规范其利益动力机制;二是对被监督者的利益敏感点缺乏有效的监督机制。监督与被监督的这种利益机制缺失状况，若不发生根本性变化，提高对公务员监控的效力就难以落在实处。

最后，要加强伦理道德建设，对公职人员实行“软性监督”。国家公职人员自身的政治道德素质是决定其腐败与否的决定性因素。其道德、信念、世界观、人生观、价值观一旦扭曲，行为就可能出现偏差。没有内在的自律因素，光有监督的外在因素也是难以起到作用的。加强国家公职人员权力的有效制约与监督，首先必须加强公务员的自我约束，自警、自省、自律、自觉接受监督意识教育，即道德自律。加强公务员的道德修养，等于公务员为自己立法，这是防范公共机关及其工作人员腐败的内在因素。根据我国实际情况，当前加强公共部门及其工作人员道德建设应该从以下几个方面着手:

第一，加强国家公职人员的廉政教育。我们应经常对广大公职人员进行马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的教育，树立正确的世界观、人生观和价值观，坚定正确的政治观念，明确自己的公仆身份和对人民的职责，从而形成全心全意为人民服务的公仆意识，并以这种意识为指导，支配自己从事的一切公务活动。

第二，匡邪扶正。在推进公职人员道德建设中，我们一方面要广泛动员群众揭露“恶行”，依法严惩腐败;另一方面又要大力提倡“善行”，从精神上和物质上奖励廉洁行为，使全社会树立起以腐败为耻，以廉洁为荣的价值观念。

第三，建立国家公职人员个人信誉制度。美国政府将建立公职人员个人信誉档案作为监督约束公职人员的工具，其方法就是将个人不诚实的行为载入个人信誉档案库中，档案资料通过全国联网，其信誉档案是录用、升迁的前提之一。我国也可以借鉴美国个人信誉制度来规范公职人员的道德建设。国家有必要制定相应法律，规定公职人员在职期间有腐败行为，不仅会被辞退、开除，而且将会影响到今后的就业、贷款、保险和经营，使其难以立足社会。

2.完善加固监控制度

只有制度才能保障和维护监控，没有以制度为载体的监控是虚弱的监控。党的十六大以来，进一步确立了坚持标本兼治、综合治理、制度反腐的方针。十六届三中全会和中央纪委第三次全会明确提出要建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，凸显出了制度在反腐败中的重要地位。

(1)若仅仅从制度门类来看，和制度建设比较发达的西方国家相比，我们的反腐败制度并不逊色。但是，从制度的有效性和效率来看，我们还存在明显的差距，主要表现在:一些重要的制度因为缺少核心环节，或者缺乏其他制度的有力支撑，而没有发挥出其应有的作用。因此，要建立我国的惩治预防腐败的监控体系，关键是要从系统的角度来构建已有制度体系的核心环节，下力气做好薄弱环节的修补和加固工作，使这些制度全方位发挥作用。例如我国的审计制度在近两年能够发挥明显作用的主要原因还是人的因素;从审计制度本身而言，其核心环节还存在明显的欠缺。在制度性因素依然存在欠缺的情况下，近两年的审计报告能够做到公开发布就说明人的因素在其中发挥了相当重要的作用。在这些人的因素中，中央高层领导的反腐败决心，以及审计机关的主动作用是非常重要的。因此，致力于从制度上加固我国的审计制度核心环节仍然是十分紧迫的任务。要使审计机构能够更加独立地为人民负责，就应改革我国审计中的财政问责制这一核心环节，在审计机构的隶属关系方面，在其预算的来源上，亦都应该进行制度化层面的修补与加固，唯有坚实的制度基础的支撑，中国公务员监控系统才会有强壮的骨骼。

(2)进一步完善我国行政监察制度。在现实生活中，我国行政监察的职能还难以充分发挥，有待于进一步完善:

第一，应提高行政监察机关的法律地位，使其树立应有的权威性。借鉴中外历史经验，结合我国实际情况，如果将监察机关从目前行政系统中划出来单独设置，直接向各级人民代表大会负责，使监察机关同审判机关、检察机关的法律地位相一致，与各级行政机关的法律地位并列。这样一方面可以更充分地体现监察工作的权威性;另一方面，使监察机关具备独立的法律地位，对改变目前的监察机关的地位不高，检察权难以到位的被动局面，无疑具有积极的作用。

第二，改革现行的行政监察领导体制，增强监察机关的抗干扰性。目前，我国监察机关实行的是双重领导体制，这大大削弱了检察工作的有效性。我们认为，应当对检察机关的双重领导体制进行改革:一是将现行的监察机关领导体制改为垂直领导体制，从根本上提高检察机关的抗干扰性;二是检察机关的主要领导成员，应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请同级人民代表大会批准后任命;三是检察机关的各项开支费用应当单列，分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算;四是制定相关法规，对非法干扰监察工作的单位和个人，要依法从严惩处。

第三，扩大监察机关的职权，扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法、违纪的公务员有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职处分的职权;二是赋予监察机关一定的经济处罚权;三是监察机关应有责令申报权和没收权，对一些重大经济嫌疑分子，监察机关有权以财产来源不明予以没收，收归国库。

第四，建立监察官身份保障制度。立法部门有必要尽快制定和颁布监察官法，在监察官法中明确规定，监察人员非经法定条件和程序，不受免职和撤职，不被无故调离岗位，当监察人员履行职务时其身份受到非法侵害，有请求法律予以保护的权利。

(3)应建立与健全公职人员财产申报制度。公职人员财产申报制度，是根据国家的有关法律、法规，要求国家工作人员对其财产和收入情况进行如实申报的一种制度。它对约束和规范政府公职人员的行为，反腐倡廉，树立政府和公务员的良好形象起到了积极的作用。借鉴其他国家的成功经验，我国在1995年5月25日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于政党机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。但是，我国公共部门工作人员财产申报制度还不够周延，且难以落实。因此，要尽快建立确实完整的、切实有效的公务员财产申报制度，使申报主体、申报内容、申报时间、申报主管机关和申报资料公开等各个环节更加健全、合理。

3.健全规范监控约束机制

首先，规范分权监控机制。“集体领导，分工负责”是我国政府机关及其工作部门的权力运行规则。但是这种运作方式有其不可避免的缺陷，其中的“分工负责”制度如不进行规范，就难以真正解决行政机关班子成员的相互监督问题，整个行政机关的监控机制在权力源头就可能存在缺陷。因此，完善监控约束机制应当以规范行政机关分权监督为重点，制定国家行政机关分工分权监督规则，按照行政决策权、审查权、执行权分开的原则，规定“分工负责”的操作办法以及调整分工的具体规则，特别对审查权和执行权应当规定由领导班子不同成员分管。应当规定对具有审查权的工作部门，一般不准直接管理下属单位的执行事项，更不准设立下属公司和其他经营单位。

其次，健全源头监控机制。比较完善的监控机制应当包括事前监督、事中监督和事后监督三个阶段。在近年来的反腐败实践中，我们发现这样两个基本现象:事前基本没有监督，事中基本缺乏监督。领导班子的内部监督流于形式，特别是对主要领导干部，同级党委不敢监督，同级纪委更不能监督。所以，我们常常可以看到，落马高官一旦案发，不是开除党籍，就是判刑，甚至被判处死刑。因为在犯罪之前，几乎没有什么可以监督他们。使行政监控失去了事前监督的预防功能，事中监督的补救功能。所以，完善公职人员监控机制必须从源头入手，特别是在财的源头、物的源头、人的源头进行预置监督，并在此基础上强化事中监督。

再次，建立维权监控机制。要形成公共部门和机关内部相互监督，其中最重要的手段之一就是应当完善各个利益主体的维权监督机制，即当各个利益主体在自身利益受到影响或可能受到影响的情况下，要有对造成侵害的当事主体进行维权监督的科学机制。

在政府行政机关内部建立维权监控机制，其主要途径有:(1)建立公共部门和内设机关的维权监督机制。(2)建立逐级行政单位的维权监督机制。(3)完善公务员申诉控告监督机制。除此之外，在公共部门系统外，要鼓励人民群众对公共部门进行广泛监督，真正把人民群众对公共部门及其公职人员的监督制度化、经常化。

☞思考题:

1.试述监控与约束两者之间的关系。

2.分述监控和约束各自的作用。

3.试述中国对公共部门实施监控与约束的主体。

4.分析中国公职人员监控系统的特点。

5.试述公共部门组织系统内部监控与约束的主要内容。

6.试述公共部门组织外部监控与约束的主要内容。

7.试论西方国家监控运行机制及其特点。

8.试论进一步完善中国公务员监控约束的基本思路。

☞案例:

马德卖官案说明了什么?

马德被指控在1992年11月至2002年2月的10年间，利用担任黑龙江省牡丹江市副市长、绥化地区行署专员、绥化地区地委书记、绥化市市委书记的职务便利，在负责包扶企业、提拔使用干部等工作中，为他人谋取利益，多次单独或伙同其妻田雅芝非法收受、索取17人贿赂，合计人民币603万余元。

公诉机关指控，其中12起案件与买官卖官有关，该案被称为“新中国成立以来查处的最大卖官案”。案发后，赃款已全部追缴。

案件曾于今年3月22日在北京市第二中级人民法院开庭审理。马德对受贿事实和受贿金额的指控全部承认，没有提出异议。

北京市第二中级人民法院认为，马德身为国家工作人员，利用职务上的便利，为他人谋取利益，非法收受、索取他人钱款，其行为已构成受贿罪。公诉机关指控马德犯受贿罪的事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立，故判决死刑，缓期两年执行。

案件审理中，马德的辩护人钱列阳律师提出，马德在被“双规”后，主动坦白了办案机关未掌握的受贿问题;法院在判决中对这一点予以了确认，认为马德确实交代了有关部门不掌握的大部分受贿行为，具有坦白情节，采纳辩护人意见。

钱列阳另外提出的辩护意见认为，案发后，马德检举揭发他人重大犯罪行为，应当被认为有重大立功表现，应该予以减轻处罚。

法院认为，马德向有关部门检举揭发他人犯罪行为，提供侦破其他案件的重要线索，经查证属实，具有立功表现，但其行为不符合重大立功的构成要件。据了解，马德在审查期间，检举揭发了原绥化市市长王慎义等人的受贿行为。

钱列阳律师提出的第三点辩护意见认为，全部赃款已被收缴，未给国家造成经济损失。法院提出异议，认为公诉机关指控马德利用职务之便为他人谋取利益，严重侵害了国家工作人员职务行为的廉洁性，并未认定马德的受贿行为给国家造成直接的经济损失，辩护人的意见不能采纳。

在充分考虑了辩护人的意见和马德的认罪态度后，法院做出判决，马德受贿数额特别巨大，犯罪情节特别严重，论罪应当判处死刑。

鉴于马德在被审查期间如实供述了有关部门尚未掌握的部分犯罪事实，具有坦白情节;检举他人涉嫌受贿犯罪，经查证属实，具有立功表现，因此对其判处死刑，可不立即执行。

→案例分析:

从监控与约束的角度分析马德卖官案给我们的启示。

温家宝总理指出:“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。”

马德卖官鬻爵案件暴露出来的问题，是权力的过分集中和现阶段我国组织人事选拔制度在约束与监控机制上的缺失。在我国的传统公共人事管理中，干部的选拔，特别是各级领导干部的遴选准入，主要采取下管一级的党管干部的任用方式，即党的上一级委员会遴选下一级党政领导干部，党的组织部门负责考察，最终由党的委员会负责任命。但在具体的制度运作中，往往党委中的主要负责人特别是第一把手，对干部选拔拥有生杀予夺的绝对权力，缺乏相应的约束手段，监督也往往流于形式。这样一来，就为我国公共人事管理的“潜规则”的生成提供了土壤。

如何改变这一现状?

第一，要破除将“约束与监控”和“发展经济”对立起来的观念，一些地方的领导干部，为了经济发展的需要，在选拔干部时把所谓发展经济的“业绩”视为唯一标准，甚至对某些“经济能人”采取了“用其能、忍其贪”的态度。既然领导“忍其贪”，那么震耳欲聋的赞扬声、贺喜声淹没举报声、警钟声也是必然的了。纪检监察部门即使接到举报，也不敢去查——谁查谁就要承担阻碍地方经济发展的“罪责”，调查的人会比被调查的人承受更重的政治压力。

第二，需要加大组织人事选拔制度的监督力度，进一步完善监控程序。

第三，领导干部的任用应该更为公开和透明，唯有公开，才能使监督真正落到实处。对主要领导干部的遴选准入制度设计应坚持“民意本位”从选拔完全转为选举。

第四，在行使推荐领导干部的制度上，除了为避免领导人个人专断，扩大人事决策者的人数和采取无记名投票的方式外，还应该采取“连坐制”，追究推荐有问题的领导干部的领导人个人的责任，要求其引咎辞职，从而形成相应的约束。

第五，对公共部门领导干部的评估指标进行多元化改革，诸如将民意、合法性、合规性作为领导干部任用的第一条件更为重要，这是公共部门具有的特殊性所决定的。

【注释】

[1]赫伯特·A.西蒙:《管理行为》，机械工业出版社2004年版，第171页。

[2]李和中:《西方公务员监控系统及其借鉴》，《中国行政管理》2004年第10期。

[3]于秀琴:《论加强公务员行为监督》，《理论学刊》2004年第3期。

[4]王宝源:《新时期公务员监督体制改革论略》，《云南行政学院学报》2005年第1期。

[5]张永新:《论构建对公共权力的制约与监督机制》，《中共长春市委党校学报》2005年第5期。

[6]孙雪:《公务员监督机制的完善》，《学习月刊》2005年第7期。