中国公共部门人事管理法制化分析

第二节　中国公共部门人事管理法制化分析

公共部门人事管理的法制化始于19世纪中叶。英国和美国先后于1855年和1883年率先建立了具有两官分途、职务常任、政治中立和考试任用等特征的公务员制度。此后，世界各发达国家和多数发展中国家都将公务员制度法制化，从而将公共部门人事管理纳入了法制化的轨道。

一、改革开放后中国公共部门人事管理法制化的发展

1949年新中国建立以后，采用的是民主革命时期建立的集中统一的干部管理制度，一直到“文化大革命”时才得以废止。“文化大革命”结束以后，我国公共部门人力资源管理的法制化建设主要经历了三个阶段:

一是恢复和新发展阶段(1976年10月至1987年10月)。这一时期，恢复了已废止的人事法律法规、人事管理原则和人事立法机构;同时还确定了人事管理工作的新方针、规章及制度。

二是全面改革阶段(1987年10月党的十三大召开至1993年8月)。人事部向国务院提出了一个关于我国人事行政法规建设的设想方案，其中包括几十项法规建设计划;同时，人事部制定了一批过渡性的人事行政法规，如关于国家行政机关工作人员的考试、录用、培训等，关于干部的聘用制度和辞职制度等。

三是创新阶段(1993年8月至今)。1993年8月，我国颁布了第一个以公共部门人事管理为主的行政法规——《国家公务员暂行条例》，标志着我国人事管理制度创新阶段的到来。从那时起，我国公共部门人力资源管理法规体系开始逐步建立，其中国家公务员管理法规体系、机构编制管理法规体系、国有企事业单位人事管理法规体系、知识分子管理法规体系和人才流动法规体系相继出台，2005年通过的《中华人民共和国公务员法》则奠定了中国公共部门法制创新的基础。

二十多年来我国公共部门人力资源管理的法制化建设取得的主要成就体现在以下几个方面:

1.确定依法管理的指导思想

从党的第十三大明确提出“实现干部人事的依法管理”以后，加强人事管理的法制化建设和实现人事工作的依法管理，就成为我国干部人事工作的一个重要内容和组成部分。从我国目前的情况来看，许多方面的改革都是围绕这一工作展开的，如国家公务员制度，就是以立法为起点，以立法为主线，随着国家公务员法规的出台而逐步建立起来的，我国人事部还在1993年提出了建立健全人事法规体系的指导思想，并决定开展“人事法规年”活动，有效地促进了人事管理立法工作的展开，加快了人事管理工作的步伐。特别值得一提的是第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过的《中华人民共和国公务员法》，这对于进一步规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设治国理政的高素质的干部队伍，促进勤政廉政，都具有重要而深远的意义。它是我国公务员管理工作走向科学化、规范化、法制化的重要里程碑。公务员法以《国家公务员暂行条例》为基础，凡是暂行条例中的内容经过实践证明是可行的，都保留了下来，从而保持了公务员制度的连续性和稳定性。同时，又坚持与时俱进，有所创新，这具体表现在公务员队伍的领导与管理、公务员范围的界定、公务员的来源以及公务员的监督约束和激励保障等方面，体现了中国的特色。《公务员法》的颁布，为公务员录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告等一系列公务员单项法规的制定提供了依据，为建立适应我国社会主义市场经济体制要求的公务员法律体系奠定了基础，必将把人事管理法制建设推进到一个新阶段。

2.注重了人事管理立法的预测和规划工作

1989年4月，人事部制定了《人事部近期立法规则》，1991年4月制定了《人事部立法体系设想及“八五”期间立法项目》，确定了国家公务员管理法规、机构编制法规、企事业人事管理法规、专业技术人员管理法规及其他人事管理法规等5个部分构成的人事管理法规目标体系，共70多个中期立法规划项目，为我国公共部门人才工作进行了科学的预测和作了政策法规方面的储备。

3.制定和颁布了一大批人事管理法规

二十多年来，国务院的人事部共制定了有关人事管理方面的法规、规章计880多件，无论是从数量上还是从内容上都是十多年前所无法比拟的。《公务员法》是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律。它的出台，标志着我国公务员制度建设进入了新的阶段。这不仅完善了我国的人事管理制度，而且体现了我国公务员法律制度走向了成熟。其内容基本上涉及了我国人事管理的各个主要方面和环节，初步形成了一个比较完善的人事管理的法律法规体系框架，为我国人事工作有法可依创造了良好的条件。

二、中国公共部门人事管理法制化的要求

规范人才管理，把公共部门的人才管理纳入法制化轨道，首先是要实现公务员管理的法制化，其次是要实现事业单位人才管理的法制化。

1.实现公务员管理的法制化，构建国家公务员法律法规体系，使国家对公务员的管理真正做到有法可依

各级政府部门对国家公务员法律法规的实施，真正做到有法必依，执法必严，违法必纠。加强机构编制管理，严格执行机构编制工作集中统一领导和审批管理制度，控制机构编制增长;探索机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制;完善机构设置和编制管理办法，推进机构编制管理规范化、法制化，防止机构编制的再度膨胀，巩固机构改革成果。人才管理中也要把“公务精神”的培育贯穿公务员队伍建设的始终。党的十六届四中全会强调，要弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神。按照党中央的要求和我国公务员制度的具体实践，具有时代特征、中国特色的公务员精神可概括为:热爱祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作。把培育和弘扬公务员精神作为一项重要任务，贯穿到实施公务员法的全过程，贯穿到健全和完善公务员制度的全过程，贯穿到加强公务员队伍建设的全过程，需要全体公务员始终保持昂扬向上的精神状态，自觉创造一流的工作业绩。人才管理的法制化要把能力建设贯穿公务员队伍建设的始终。能力建设是当今世界各国公务员队伍建设的潮流，也是我国公务员队伍建设的重点。认真落实党的十六大和十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的部署，按照公务员法提出加强公务员队伍能力和素质建设的要求，不断提高广大公务员特别是担任领导职务的公务员治国理政的本领，不断提高公务员队伍的整体素质，需要全体公务员不断提高五种本领:一是不断提高促进发展、推动改革、维护稳定的本领。二是不断提高公共行政、公共管理、公共服务的本领。三是不断提高组织群众、宣传群众、服务群众的本领。四是不断提高依法执政、依法行政、依法办事的本领。五是不断提高善于学习、善于调查研究、善于自主创新的本领。

2.事业单位工作人员的合同化管理

事业单位是我国各类人才的聚集地，要开发人才资源，搞活事业单位，发展社会事业就必须依法加强事业单位登记管理。按照国务院《事业单位登记管理暂行条例》的要求，积极做好事业单位登记年检工作，确保事业单位合法正常运行。搞活事业单位的核心是尊重知识、尊重人才、尊重劳动、尊重创造，要做到“四个尊重”不能靠单位和领导的“恩赐”，只能靠法制，对事业单位工作人员依法管理的有效形式就是推行人员聘用制度。首先要通过立法立规来确立聘用关系双方平等主体地位，这是人员聘用制度的核心。其次要通过立法立规来制定平等主体之间的聘用规则，用以规范买卖双方在人力资本市场中的博弈行为。应当在认真贯彻国务院办公厅转发国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的若干意见》的基础上抓紧对人员聘用制度的修改和完善，争取尽早出台事业单位人员聘用制条例，确立事业单位新型的用人关系。再次要加快事业单位社会保障制度的改革与完善。做好机关事业单位工资福利与退休管理工作。完善工资基金管理系统，提高管理工作效率;认真贯彻执行国家关于改革完善机关事业单位工作人员工资制度的有关政策。最后要建立权益保障制度。要通过立法确立事业单位与聘用人员之间的聘用关系，要进一步建立和完善事业单位争议调解与仲裁制度，切实保障聘用合同双方当事人的合法权益。

三、中国公共部门人事管理法制化过程中所存在的问题

改革开放以来，我国公共部门人事管理的法制化建设取得了巨大的进展。但是这方面的法制建设还只是初步的，离我国法制化建设的目标还存在着差距，主要表现在立法、执法、与法制监督几个方面。

(一)中国公共部门人事管理在立法方面存在的问题

1.立法的相对滞后和不完善

我国公共部门人力资源管理应包括党政部门人力资源管理，即公务员的管理和事业单位人力资源管理两大部分。综观我国当前人事管理法制化建设的立法现状，公务员管理层面的形势稍微乐观一些，已颁布了《国家公务员暂行条例》和《国家公务员法》，还有配套的部门规章以及相适应的规范性文件。但是从事业单位人事管理层面看，除了部分省市出台了地方政府规章规范事业单位人事管理之外，左右事业单位人事管理的是大量基层政府部门和各级各类事业单位自己制定的规范性文件或土政策，目前尚无一部行政法规可供依据。国务院办公厅转发国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的若干意见》可算是近年来事业单位人事管理最高级别的文件，也只是一部部门规章性质的文件。至于涉及整体性的人才流动、安全、权益的维护以及高层次人才的引进则更是缺少法律规范的框架约束，存在着一定的立法空白，使得这部分人事管理内容无法可依，无政策可依。

2.规范性文件缺乏总体协调

虽然我国在人事管理工作方面颁布了大量的法律法规，但是由于缺乏整体的设计和思考，法规、规范性文件往往都是单项性的，并且一部分的文件在制定时带有浓厚的地方利益和部门利益色彩;同时由于制定主体的多而杂，主观随意性大，导致上下级文件之间、前后文件之间交叉重复、边界不清，难以协调和配套。

3.立法程序不规范，忽视管理相对人的合法权益

我国虽然已颁布了大量的人事管理法规，但是有些法规的时效性、合法性、合规性和冲突性，并没有经过严格的法律程序进行审查和监督，往往出现许多相互冲突或者是不配套的文件在同时发挥着作用。从已有的政府人事管理规范性文件看，具体保护人才合法权益和管理方承担侵权责任的实体规范甚少，留给管理方自由裁量的空间又较大，使得其合法权益极易受到侵害而难以寻求保护。

(二)中国公共部门人事管理在执法与法制监督方面存在的问题

1.有法不依，地方和单位的土政策盛行

国家颁布的有关人事管理的法规、规章是从全面的角度来规范某一方面的人事管理内容的，但是地方组织和政府部门在执行的过程中，往往会结合本地区、本单位的需要和利益而制定出一套灵活方便、可操作的人事管理原则，使其得不到系统的贯彻执行。

2.政策与法律错位

在公共部门人力资源管理法制化的过程中，我们一再强调法律至上的原则，即法律高于政策。但是在当前具体的人才管理实践中政策与法律“错位”现象时有发生，由于我国存在着立法空白，许多人力资源管理内容无法可依，“有法律依法律，没有法律从政策”的原则进一步强化了政策的重要性，并在实践中逐步异化演变为“政策优先”，只依靠政策而不研究法律，政策已逐渐演变成阻碍法制建设与发展的一道屏障。更有甚者，当政策与法律、法规、规章相冲突和抵触时，则随意修改上级文件，这就从根本上误解了进行法制化建设的目的，与之相差甚远。

3.监督机制不完善与缺乏

要实现公共部门人力资源管理的法制化，仅有良好的法律规定是不行的，还必须使其能在政府的人事管理中得到充分地体现和有效贯彻，因此我们必须加强对行政执法的监督。监督纠错是保障公共部门人力资源管理依法进行的不可或缺的关键一环。但是从我国目前的人事管理状况来看，存在着以下问题:一方面上级的政策文件下发和执行了，但并不存在监督执行情况;另一方面即使在执行过程中出现违法违规的现象，但不见监督主体的出现，更令人气愤的是有关职能部门不但不纠错，反而为虎作伥，破坏了法制体系，损害了人们的合法利益。

4.以言代法

在实际的人力资源管理过程中，由于领导人的个人魅力，往往出现以权代法的现象，即不依据已有的管理规范而是凭借领导人的权力进行管理。这主要表现在:基层机关或单位在遇到问题时，习惯于去请示上级领导人;对上级管理机关对基层或下级机关的请示不是以书面而是以口头的形式进行答复;职能部门也只是以领导人的指示命令去规范工作等。