完善公共部门人事管理法制化的途径

第三节　完善公共部门人事管理法制化的途径

提高中国人才资源开发和政府管理的法制化水平是维护人民权益，保持经济社会稳定、协调、持续发展的基本要求，也是推动人才资源开发工作深化发展的需要。实现人才资源开发的法制化，一要完善立法程序，二要建立完备的法制体系，三要公正司法和执法，四是要增强公职人员的法制意识。

一、加强人事立法工作，健全公共部门管理的法规体系

切实加强立法工作，提高立法质量，才能为公共部门人事管理法制化奠定坚实的基础。立法工作是进行法制化建设的起点，没有法律法规的存在，奢谈法制化是无源之水，无本之木，所以，我们必须重视立法。针对我国公共部门人力管理法制化建设立法中存在的问题，我们应该从以下几个方面入手:

1.必须以邓小平同志的民主法制思想为指导，以国家的法律、法规和党的政策为依据，以最大多数人民的利益为根本原则，着眼于改革、发展、稳定的大局，从当地实际出发进行立法，并注意同有关法律、法规的衔接和配套

2.不断地调整和完善人事管理法规体系

一方面中央和地方都应做好法规、规章、政策等规范性文件的清理工作，及时加以修改和废止，以确保法律法规体系的一致性、完整性;另一方面中央应当着重完善《公务员法》等有关人事管理方面的法律法规，尽快将公务员管理和事业单位人事管理通过立法上升为国家法律，同时明确省和较大城市可以在法律框架之下制定规章或规范性文件;作为地方，应当在现有法律规定的基础上，制定适合本地区实际情况和发展的地方性法规和政府规章，逐步建立门类齐全、科学合理、相互配套的并且与社会主义市场经济相适应的人事管理法律法规体系，确保人事管理的各个环节有法可依。

3.严格立法程序，完善审核制度

程序立法是人事管理法制化的根本问题之一，也是人事管理法治化的薄弱点。首先要对程序立法进行总体规划，包括程序法的基本原则、体例模式、适用范围、基本制度，以及违反程序法的法律责任机制等。基本原则中首先是合法性原则和合理性原则。此外还包括公正原则、效率原则和参与原则。公正原则不仅要求实际上已实现的公正，而且要求使管理相对人对管理行为有一种公正的确信感。它要求人事行政机关在行使其管理行为时要不偏不倚地对待管理相对人，排除各种偏见，公正地做出处理决定。效率原则指人事管理程序中的各种方式、步骤、时限、顺序的设置都必须有助于确保基本的行政效率。这一原则契合了宪法中有关国家机关要不断提高工作质量和工作效率的规定。参与原则是现代行政程序法普遍认同的一项原则，它要求受行政管理权力运行结果影响的人有权参与行政权力的运作，并对行政决定的形成发挥有效作用。参与原则为管理相对人提供了民主、平等参与的机会，可以提高人事管理机关所作处理决定的科学性和可接受性。这实际上间接地保护了行政相对人的合法权益，有利于促进行政机关提高其管理行为的社会效益和经济效益，有利于推进依法行政。其次，各级人事部门所制定的法律法规和其他规范性文件，对政策法规的立项、起草、论证、上报、下发、备案及汇编等环节必须进行严格的规范，特别是各地方所起草的人事政策、法规等规范性文件，必须经省人事厅法制部门审核后，提交当地人民政府或人大;出台后及时送省人事厅法制部门备案。最后，在当前的社会背景下，人事管理程序立法既要注重对管理相对人和公民的权利保护，又要注重对行政效率和行政效能的维护。

4.理顺关系，加快实体法建设

从人事人才管理的实体法看，当前应主要抓好三方面的工作。首先要提高人事人才工作的立法层次。要尽快将公务员管理、事业单位人事管理、人才管理(包括人才流动、人才市场、人才调控、人才安全等)、人事争议仲裁等通过立法上升为国家法律，同时明确省和较大城市可以在法律框架之下制定规章或规范性文件，并以此与国家法律共同构建人事管理法律体系。市及以下各级政府及各单位只能认真执行贯彻省以上的法律、法规、规范性文件，且不得在法律、法规、规范性文件的框架外自行定规立制，彻底铲除土政策滋生的“土壤”。其次是对现行各种地方和部门的政策进行全面清理，坚决废除那些与宪法法律法规和规章以及国家大政方针相抵触的“内部规定”、“部门规定”和“土政策”。对已有各类法规、规范性文件作进一步清理。清理的程序应当是把经过审查、符合市场经济改革要求、仍然合法有效的文件重新予以公布施行，未予公布施行的一律宣布失效。最后是省级人事部门要在法律法规的框架下研究制定好具体执行的政策规范，切实指导和组织好全省人事人才法律法规的贯彻执行;省市两级人事部门要充当人事人才法律法规执行情况、反馈修改的“管道”，使不合时宜的法律法规能够得到及时修改，确保法律法规能够符合国情和基层的实情。

二、加强依法行政，严格行政执法

加强依法行政，严格行政执法是公共部门人力资源管理法制化的核心。针对我国目前的情况，我们必须从以下几个方面来加以完善:

1.加强执法理念的指导作用

公共部门人力资源管理工作必须要坚持法律至上的原则，用“大法管小法”、“上位法管下位法”、“新法管旧法”的法治理念来指导政府的依法行政工作。公共部门人力资源管理必须依循法律、行政法规、规章、地方法规、部门或地方规章来进行。

2.坚决抛弃以言代法、以权代法的错误做法

依法行政意味着政府的全部行为有法律依据和法律授权。政府行政执法(包括制定和实施地方政策)必须符合宪法和法律的规定，政府人事部门对于人事所施行的管理必须依法进行、于法有据，即使法律没有规定的也应依循公开、公正、公平、合理、民主、秩序等法治原则行事。人事管理工作的依据是法律法规，而不是领导者个人的讲话和口头答复。职能部门对已由法律法规明确规定的问题，就必须不折不扣地遵照执行，对于基层和单位法律法规没有规范到的问题所作的请示必须经过一定的程序研究后以书面形式答复，严格按照公开、公平、合理、民主、秩序等法制的原则进行，并使这些答复成为相关法规的补充条款而构成法规体系的一部分，绝不可以领导者个人的讲话或者是指示命令为依据行事。

3.鼓励法规范围内的创新活动

由于我国公共部门人力资源管理工作方面存在着立法空白，对于法律法规尚未规范的领域应当鼓励制度和地方立法的探索创新;而对于法律法规已经明确规范了的领域应当鼓励方法和形式上的创新。但是我们必须坚持的是创新活动应当在法律法规的框架之内进行，坚决反对那些把法律法规扔在一边另搞一套或违反法律法规规定的所谓“创新”活动。

三、建立、完善各项机制和制度，强化人事执法监督

要建立健全依法行政的制约监督机制，必须着力于以下诸方面:

1.及时建立和完善人事行政执法责任制

要把各种人事法律法规的执行逐项分解并落实到具体的执法岗位和执法人员，明确其执法权限、执法程序和执法责任，做到职责明确、程序规范、各司其职，通过执法公示制度，主动接受社会和群众的监督。特别要把群众的评议意见作为考核执法人员的重要依据。

2.建立健全依法行政的制约监督机制，把党的监督、权力机关的监督、行政系统的自我监督、社会舆论与群众监督几个方面有机地结合起来

党对公共部门人事执法监督主要表现在以下两个方面:一是政治监督，主要是通过“党管人事”这一途径来实现的;另一方面是通过党组织来进行的，其内容主要是监督人事行政部门贯彻执行《党政干部选拔任用条例》和国家《公务员法》的情况以及党的人事方针、政策在人力资源管理中的落实情况。权力机关的监督主要是各级权力机关审查和监督同级政府及其组成部门所制定的规范性文件是否符合国家法律法规的规定，特别是对于非法源性行政规范性文件的合法性、合理性的审查，以防止违法行政和行政权力的滥用。行政系统的自我监督，一方面人事部门内设的职能处室和法制部门要在各自的职权范围内对职能所涉及的各类文件进行审查和监督，必要时要进行纠正;另一方面要在人事部门内建立人事执法检查机构，由专门检查人员负责所辖行政区域内人事法律法规执行情况的综合检查、监督与纠错;其次是建立行政责任和行政损害赔偿制度，对于那些玩忽职守、消极懈怠、不负责任的公务员要严厉追究有关当事人的行政责任，如果因该行为而导致相对人、公民造成伤害和利益受到损害的，还应承担行政赔偿责任。社会舆论与群众监督就是所有涉及人事管理的法律法规政策、规范性文件、解释(除按照国家规定不能公开的以外)，均应向社会公众与舆论公开，尽量避免暗箱操作。要通过信息公开，让舆论和社会力量关注有关法律法规和政策，人民群众更好地理解法规和政策，提高人民群众的参与度，以便更好地监督政府依法管理人事工作。

3.建立健全各种制度

这包括以下几个方面:一是建立人才信用制度。要以国家的有关法律法规为依据，由政府人事部门统一组织和规划，加强对人才信用的监管，严厉查处假学历、假职称、假档案、假荣誉称号等欺骗行为。倡导建立诚信的行为规范，树立诚实守信的职业道德，构建社会信用体系框架，惩罚失信行为，净化社会环境。二是完善公务员申诉、控告制度和人事争议仲裁制度。依据事实和法律，及时查处行政机关内部侵害公务员合法权益的违法违纪行为并对其进行纠正;结合当地实际，本着公平、公开、合理、民主和程序的原则贯彻执行《人事争议处理暂行规定》，及时地处理人事争议案件。三是建立人事行政复议制度。人事行政复议是人事行政系统内部自我纠正错误的一种重要制度。各级人事行政部门要指定专门人员负责，积极地受理由公民、法人和其他组织依法提出的行政复议申请，严格依照行政复议法开展人事行政复议工作。坚决撤销或纠正违法的或不当的具体行政行为，该追究法律责任的，要依法追究其法律责任。四是实行人事执法检查和报告制度。对落实人事政策法规的情况实行年检制度，并且要进行不定期的抽查，每次检查都要有记录和书面报告，并在一定范围内和期限内对有关情况进行通报。

四、深入开展普法教育，提高公职人员的法律意识

建立普法教育培训制度，全面落实《2001～2005年全国人事干部教育培训规划和全国人事系统法制宣传教育第四个五年规划》，重点抓好法律知识的培训，开展“学法用法活动”。根据全国人事工作会议精神，应当采取灵活多样的形式进行法律宣传教育活动，五年内各级人事部门工作人员轮训一遍，平均每年培训20%左右，把人事普法培训考试考核结果作为对公务员考核、任职、定级、晋升的重要依据。这样，通过法制宣传教育的经常化和制度化，使人事管理人员提高法律素质和法律意识，实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段转变，提高依法行政水平，从而实现我国公共部门人力资源管理的法制化。

公共部门人事管理的法制化建设是一个复杂的系统过程，任重而道远。但是我们坚信，只要各方面齐心协力，真抓实干，公共部门人事管理法制化建设的进程会进一步加快，最终公共部门人事管理的各个环节都会实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠，法制化建设一定会取得喜人的成绩。

☞思考题:

1.试述公共部门人力资源管理法制化的内容。

2.试述公共部门人力资源管理法制化的基本原则。

3.公共部门人力资源管理法制化的意义何在?

4.为什么中国公共部门人力资源管理需要法制化?

5.当前中国公共部门人力资源管理法制化进程面临的主要问题有哪些方面?

6.试论完善公共部门人事管理法制化的途径。

☞案例:

法治的宣言:波茨坦郊外的老磨坊

风光如画的波茨坦小镇，位于柏林市西南27公里处。全城最值得去一看的名胜，当数隐蔽在一片密林里的那座“无忧宫”——桑苏西宫。

1866年10月13日，普鲁士大公国(德国的前身)的国王威廉一世，在大队御林军的前呼后拥之下，兴高采烈地来到了这座行宫里。

说起来，威廉一世，在世界史上也还算是一个声名显赫的角色。他在德国历史上的地位，可以与中国的秦始皇、俄国的彼得大帝约略相比。他一上台，就马上对左右邻国发动了三场闪电式的侵略战，连战皆捷，开疆万里。当日，他正是刚打赢了对奥地利的“七周战争”，刚刚把500万人口和64万平方公里土地划入了普鲁士的版图，从维也纳大吹大擂地凯旋。可以想象，当时的威廉一世是多么的春风得意、踌躇满志。

想当日，阳光灿烂的日子，得意洋洋的威廉一世登上了这座行宫的顶楼。在他的身后簇拥着一大群卑躬屈膝的大臣和一大群花枝招展的贵妇小姐。放眼望去，这座行宫的建筑式样，连同宫内的喷泉、林荫大道、草地、雕塑，都是由他的先祖腓特烈大帝在一百多年前，完全仿照法国的凡尔赛宫翻版建造的。正眺望着眼前美丽的风景，忽然，一座又残又旧的大风车磨坊，映入了他的眼帘，挡住了他眺望全城的视线。这给威廉一世兴致勃勃的好心情里，投下了一道不可容忍的阴影。

“拆掉它!”威廉一世发出了一道阴沉的命令。

“是，陛下!”一个大臣赶快飞跑而去。不过很快就飞跑回来:“报告陛下，拆不得，那是一家私人的磨坊……”

威廉一世恼怒了:“花钱买下来，再拆!快去办!”

“是!是!”大臣再次飞奔而去。然而，过一阵，又再次飞奔回来，气喘吁吁地报告说:“陛下，陛下……磨坊……还是不能拆……”

“为什么?”威廉一世惊讶地问道。而答案却很简单:“磨坊主……死活……不肯卖。”

“多给他钱!他要多少就给多少!”国王开始不耐烦了。

“不行啊，陛下，那个倔老头儿说了，磨坊是他爷爷的爷爷留传下来的，一家人世世代代靠它糊口为生，它的价值无法计算，给多少钱也不肯卖!”

“混账!”威廉一世暴怒了。我南征北战，攻城掠地，取人皇冠、领土如折路边野花，这小小一个倔老头儿，居然敢与我讨价还价?威廉一世咆哮着:“马上派兵去给我拆掉磨坊!谁敢抗拒，就地正法!”

一大队御林军应声蜂拥而去，铁蹄踏处，老磨坊顷刻被夷为一片平地。

事态发展至此，这样的一桩小事，这样的一个结局，在我们许多中国人的眼中，是完全正常的一件事。磨坊主老头敬酒不吃吃罚酒，有“权利”可以出卖而偏不肯卖，那纯粹是他个人不识抬举，最后落了个鸡飞蛋打，除了怨自己，还能怨谁?但德国人，就不是这样想的了。

“国王竟然如此胡作非为，这个国家到底还有没有天理?”那个又穷又倔的磨坊主老头，一边蹲在旧磨坊的废墟上，老泪纵横，一边向过往的人们大声控诉。很快，废墟旁便引来了一大群民众，个个都义愤填膺地议论纷纷——

“这样蛮不讲理，完全是违反宪法的!”

“可他是国王呀!”

“国王就可以随便侵犯老百姓的权利吗?”

“国王就可以不遵守宪法，那国家的法律还有什么用?”

“告他去!”“对!告国王!”“控告国王!”

金光灿烂的无忧宫外，秋风黄叶，顷刻间化作了一场昏天黑地的风暴。

现在，追寻着当年成千上万波茨坦市民游行队伍的脚步，我们来到了德国的首都柏林最高法院的门外。在波茨坦市民高呼“告国王”的口号支持下，磨坊主老头就在这里，郑重地向普鲁士最高法院呈递了一份古往今来破天荒第一次的“民告国王”的起诉书——被告人:国王威廉一世;事由:利用职权擅拆民房;要求:赔偿一切损失!保障国民“私有财产神圣不可侵犯”的财产权利!

起诉书一出，整个普鲁士震动了，整个德意志也都惊动了。小市民告大国王?整个欧洲，都在注视着这宗世界法律史上第一宗、也是空前的一宗“王事案件”的审判。

开庭审判的那天，据说，柏林最高法院的旁听席上挤满了来自全国各地的人，但被告席上却空着，骄横的国王拒不出庭，也没有派律师代表前来应诉。可这并不妨碍审判的照样进行。

当原告磨坊主老头向法官详细叙述了事情的经过后，旁听席上爆发了雷鸣般的怒吼声:“赔偿!赔偿!赔偿!”

对这宗案情极其简单、事实一目了然的民事小案子，最高法院的三位大法官面面相觑，一时竟不知如何是好。

但正义女神的雕像，就矗立在法院的门外，雕像背后的那句格言，还铭刻在三位法官的心头:“为了正义，哪怕它天崩地裂!”三位法官最后终于统一了意见——“法官只有一个上司，那就是法律!法官只忠于一个上司，那就是法律!”他们毅然地一致裁定:被告人因擅用王权，侵犯原告人由宪法规定的财产权利，触犯了《帝国宪法》第七十九条第六款。现判决如下:“责成被告人威廉一世，在原址立即重建一座同样大小的磨坊，并赔偿原告人误工费、各项损失费、诉讼费等等费用150大元。”

铿锵有力，大快人心!欢呼而出的人群几乎挤破了法院的大门。

骄蛮的威廉一世接到这份判决书时，一双手竟不由地颤抖。此时此刻，他才醒悟到:如果他藐视法律，人民就会藐视他这个皇帝;如果他胆敢与法律为敌，那人民就会愤怒地与他为敌。经过一番痛苦的权衡之后，威廉一世不得不向法律低头，完完全全按法庭的判决书去照办。

一座崭新的磨坊又矗立在桑苏西宫墙外，150大元也送到了老头儿手上。

磨坊主告国王的案例，终于得到了一个圆满的结局。

至此，“磨坊主告国王”的故事似乎已经讲完。但且慢，据说，出乎所有人意料地，这故事还有一段极为感人的后话……

那是在官司打完的几十年之后了。那时候，骄横的国王威廉一世，与倔强的磨坊主老头都已经先后去世，尘归尘，土归土了。威廉一世的孙子，已当上了德意志的第二个皇帝。而当年磨坊主倔老头儿的儿子，也默默地继续当他的第二代磨坊主。不过，他也快变成一个老头儿了。那座由法院判罚威廉一世重建的新磨坊，经过几十年的风吹雨打，也开始变得有点残旧。老人、孩子、旧磨坊，加上生意萧条，风雨飘摇，第二代磨坊主老头面临着倒闭破产的困局。在万般无奈之下，他猛然想起了这一宗陈年旧官司。他咬咬牙给威廉二世写了一封信，表示想将上一代未达成的交易，由这一代来完成，即把这座旧磨坊出售给威廉二世。

威廉二世接到信后，却非常认真地反复思考了整件事的前前后后。他认为，这件事既表现了德国人民的法治传统，同时，又表现了威廉一世尊重法律的理性精神，从这个意义上来说，旧磨坊，可说是德意志全民族的一座丰碑。因此，再三思考之后，他亲自提笔，给磨坊主写了一封回信，随信赠给磨坊主6 000大元，让他渡过生活的难关，并劝他好好保存着祖先遗留的产业，也为德国保存着两家先辈所遵守的那种法治精神。收到威廉二世的信和钱之后，第二代磨坊主老头感动得热泪盈眶。他遵照皇帝的愿望，用这些钱对旧磨坊进行了大力的修葺，让它能容光焕发，一代一代地流传下去。时至当日，我们来到这柏林郊外的小镇，在桑苏西宫的围墙外，我们仍然能看到这座名闻遐迩的老磨坊。

微风吹来，树林沙沙响。在悠悠的蓝天白云下，在丹枫黄叶的掩映中，这座经历了几个世纪的老磨坊，年复一年，日复一日地，不知疲倦地，仿佛还在向我们诉说着这个“民权、法治”的古老故事……

——摘自《寻找法律的印迹》，法律出版社2005年版，略有删改。

→案例分析:法治与法制化

1.没有法治，就没有法制化。针对这件事情，西方法治主义的奠基人洛克说道:“风能进，雨能进，国王不能进。”意思是说我的房子虽然破旧，可能透风，也可能漏雨，但是风能随便进，雨能随便进，国王却不能随便进。因为家虽然残破，但在国王代表的公共权力和国家威慑力面前:至高无上的法律保障了它的独立、尊严与不容侵犯!这就是法治。

2.法制化是法治的内容。在这个西方法律的经典案例里，可以说，是集中了西方法治精神的内核:那个又穷又倔的磨坊主老头，是在循法律的途径，去维护他的个人权利;波茨坦的市民们，不是发动战争暴乱而是到法院去列队游行，用和平的方式，去捍卫这个国家的法律正义;三位大法官则是在兢兢业业地履行“司法独立”、“公平正义”的司法原则。社会的一切矛盾与冲突都应置于法制的框架内解决，这就是西方人有事情就找法院的原因。法治社会就是以法律为至上权威的社会。中国目前并不缺少法律，而是缺乏法律至上的理念。

什么叫法治?这就是从上到下，人人都要依法办事，这才叫法治。