行政学近、现代的几种典型界定分析

二、近、现代的几种典型界定

作为行政学领域的一个核心概念，学者们从不同视角出发对“行政”一词进行了多元的界定。总体说来，较为典型的有如下几种。

(一)从政治体制中的权力配置角度，把“行政”界定为基于权力分工与制约理念而构建起来的现代国家权力体系中特定类型的权力——行政权力的运行活动

较为典型的就是魏劳毕的界定。在其所提出的“五权论”基础上，他明确指出:“行政乃政府组织中行政机关所管辖的事务。”^[3]其中，所谓行政机关，是指政府官僚组织体系。这一理念的基本来源正是亚里士多德的行政机能观，近代则以洛克、孟德斯鸠的分权理念为前身。究其实质，行政乃“执行部门所做的事”，“行政乃行政权力的执行”。具体地说，这一理念的基本内涵在于以下几点:首先，行政活动主体局限于狭义的行政机关，也就是纯粹承担法律执行活动，不具有政治创制功能的官僚组织；其次，行政活动的存在形态就是各种法律法规的执行性活动，其中，由司法机关承担的审判职能活动还要排除在外；最后，根据这类界定，行政活动的本质正在于行政权的运用与行使，是一种不同于其他国家权力的独特国家权力的实施行为。

这一界定的出发点在于实现与认同各种国家权力的区分与制衡，构建民主的国家公权体系，是政治民主意识的制度体现与反映。从视角上，我们可以把这种行政理念看成是一种基于分权哲学与民主意识的政治学理论结果。但是，作为对行政学核心概念——行政的一种基本解读方式，把行政界定为行政权力活动，其实是基于制度主义方法论的必然结果。简言之，由于当今世界主要国家基本上都从宪政体制角度把国家公共权力分解为立法、司法与行政三种，相应地，行政概念便往往被理解为行政权力及其活动。其实，在古德诺看来，即使是分权理论的集大成者孟德斯鸠，其三权理论的形成也很可能就是对当时世界上唯一一个现代民主政治体制——英国宪政体制进行制度主义研究的结果。^[4]然而，正如通常对制度主义的批判所指出的一样，把行政的事务范围局限于“执行”，这一理念存在与各国行政管理实际不符的弊端。首先，现实并不存在单纯地只履行执行职能的政府组织。即使是典型地实行分权制衡体制的美国联邦政府，其官僚组织在履行行政权力的同时，几乎是全方位地参与了其他公权的履行活动，尤其是立法权力的实施过程。其次，还有一些主要是履行行政权力的政府组织存在于官僚组织之外，比如美国的总统，英国的内阁。最后，就制度主义方法论本身而言，传统制度主义过分局限于国家体制的形式结构，但由于制度结构严重受限于法制化程度等外在环境因素，使得这种分析方法存在脱离现实的弊端。事实上，对于正处在社会转型时期的现代中国，这一行政理念的上述三种弊端表现得十分明显。因此，这样的行政理念难以适用于我国的行政理论与实践研究。

(二)从国家职能分工的角度，把“行政”看成是国家意志的执行功能

这就是所谓的政治—行政二分法观点。被视为首先系统提出这种观点的是美国行政学者古德诺。在《政治与行政》这一经典的行政学著作中，他明确指出:“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能……这两种功能分别就是:政治与行政。”^[5]这就是所谓的政治—行政二分法的行政管理理论。它从功能主义角度出发，把国家的基本功能分为两类，而行政就是其中之一——国家意志的执行功能。

这一界定是运用功能主义方法论对政府运行实际进行分析的结果。根据古德诺的观点，由于“政治情况的极端复杂，使得人们不可能在实践中把这两种功能的行使在同等的程度上委托给同一个政府机关”，而“分工的需要又使得这两种功能之间作出区分成为不可避免的”，同时，“这种方法也是由于心理上的需要以及经济上的便利而不可避免地采取的”^[6]。因此，所谓政治—行政二分法其实正是从社会分工需要与经济、心理上的便利而产生的政治社会现实出发，而提出的一种关于国家功能的专业化理念。它强调了国家职能分工与专业化的要求与必然性。这一理念是早期行政学者从社会历史事实研究中得出的结论。其实，古德诺认为，政治—行政二分现象正是一种国家功能现实。不过，这一界定并没有强调行政功能的主体结构。古德诺一再强调:“尽管人们能够区分政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。”在他看来，“把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的”。如此一来，就产生了一些问题。正是这些问题导致了后来学术界对基于二分法的行政理念提出了颠覆性的批判。其中，最为根本的是，政治与行政的功能分立假设缺乏与国家功能的直接承担者——也就是各种国家机构的直接对应性。事实上，古德诺等人也已经认识到，实践中没有一个机构只是单纯地行使行政管理功能。这就使得二分法成为一种纯粹的理论假设，在实践中找不到对应的行政管理主体，从而造成了理论假设与实践的脱节，丧失了说服力与应用价值。对于应用取向的行政研究而言，这一弊端无疑是致命的。而且，随着行政权力的扩张，行政机关日益卷入立法、司法等权力领域，各种传统国家职能之间的界限在历史上从没有截然分开过，并且逐渐变得日益模糊。这些都使得这种早期主流的行政理念与社会实践愈益脱节，愈益为学术界所抛弃。

(三)从管理主义视角，行政与其他管理活动在目的上是一致的，就是“在官员与雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用”^[7]

在这种观点的早期代表人物伦纳德·D.怀特看来，“公共行政是完成国家的各个目标过程中对人和物的管理”，“这一定义强调的是行政的管理方面，而对行政的法律与形式方面极轻视”。“该定义将政府政务行为与其他任何社会组织，如商业、慈善、宗教或教育等组织的事务行为联系在一起，认为都应以优良的管理(good management)作为它们成功的要素。”事实上，怀特认为:“公共行政就是公共事务的管理；其目的就是使得公共计划得以最迅捷、最经济、最完满地完成。”^[8]

在早期管理主义视角看来，行政与其他组织管理行为实质上是一致的，都是追求组织目标最优实现的一种组织活动。这一观点主要特征在于:其一是强调行政的目的性，也就是各种公共计划的实现；其二是强调行政的组织理性，也就是通过各种管理活动促成组织目标的有效实现，以尽可能少的资源耗费取得尽可能好的目标实现结果。最后，这一观点忽视了行政的主体特性。管理主义视角是过程取向的，怀特就认为行政与其他社会组织管理活动本质上是相同的。对主体的忽视还体现在对行政范围的界定上。怀特认为，行政并不限于狭义的行政执行活动。在他看来，“尽管严格意义上的分权理论把行政管理局限于执行事务，但行政管理活动却涉及(立法、司法与行政等)所有三种国家权力活动”^[9]。

管理主义视角在当今行政学界得以继续，表现为所谓新公共管理运动及其理论。在《改革政府:企业精神如何改造着公营部门》这一代表作中，作者就公然宣称:“本书的主题不是政府应做什么，而是政府如何运作。”^[10]他们认为:“我们说到企业家式的模式时，指的就是习惯性地这般行事的公营部门的机构，不断地以新的方式运用资源来提高其效率和效能”，“‘企业化’的政府追求更加有效率和效用的管理方式”，而他们“相信我们提出的十条原则对于今日世界的任何机构的成功都是至关重要的，不管它是公营的、私营的、还是非赢利的”。^[11]很明显，除了具体的所谓管理原则有所不同之外，新公共管理运动与早期管理主义在精神实质上是一致的，也就是不问组织的主体特性，只是追求适用于所有组织的一般管理原则。实际上，由于这些原则据说往往源自具有创新精神的企业界，它们的运用也就是所谓企业化或说是用企业家精神来改造想要优化的组织管理行为，而不论它是公营的、私营的或是非赢利的。

管理主义视角侧重于组织目标的有效实现，而不在于组织目标的具体构成及其形成原因。然而，目的与手段的区分是相对的。手段只是在手段—目的链条中处于相对较低位置的目的，而目的则是处于较高位置。^[12]即使是管理主义视角的提倡者，一般也认为不同组织存在的目的是不同的。因此，从理论上来讲，这就使得管理主义视角面临着目的—手段关系的悖论。简言之，特定事物，当处于目的—手段链条较低层次时，目标是管理者可以忽略不计的。一旦进入较高层次，作为手段的原有目标则成了关注重心。比如说，今天的目标可能是明天目标赖以实现的手段，下级单位的目标可能是上级单位的目标实现手段，管理主义侧重的究竟是目标还是手段呢?或者说，当研究下一层次的行政管理运行过程时不是关注重点的目标在研究较高层次的管理过程时则成了关注重点。这在理论上不能说不是一个悖论。

在实践上，目的其实对手段有着重要的影响。即使是作为管理主义在新时期代表的企业家政府理论倡导者的托德·盖布勒与戴维·奥斯本也承认，政府与企业是根本不同的两种机构组织，政府不能像企业一样运行。其中，一个重要原因在于，“政府必须常常替每个人平等服务，不管这个人支付的能力和对服务的需要如何，于是政府也就做不到公司企业那样的市场效率”^[13]。毫无疑问，正是不论支付能力与需要的平等服务这一价值目标使得政府不能像企业那样运行，不能采取与企业一样的运行机制与手段。因此，完全否认目标重要性的管理主义同样缺乏实践的说服力。原因在于，实践中并不存在不计目标与环境的普遍原则。更为重要的是，管理主义忽视了民主宪政的基本价值，忽视了行政组织及其活动过程在捍卫这些基本价值方面的正当角色，也使得行政存在沦为“暴政”工具的可能与现实。^[14]此外，管理主义的“泛管理化”或“管理一般化”倾向使得“公共行政在‘更大的’概念范畴里失去了它原有的认同和独特性”^[15]，也就失去了作为一个独立研究领域的可能性与重要性。

(四)从政治学角度，行政只是政治的一个专业领域，或是政治行为的一种

美国行政学者诺顿·E·朗认为:“行政的第一个目标——根本的爱国主义除外——就是获得并保持权力，行政官员占据公职的条件就是建立在这个基础之上的。这个目标是完成所有任何其他目标的必不可少的先决条件。”原因在于，“行政管理的生命线就是权力，权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题。其后果几乎总是丧失现实性和导致失败”。而且，在美国这类政治体系中，行政组织成为“政策在体制上的体现者，是有实际能力或潜在能力动员支持政策的各种力量的长期性组织”，从而成为各种利益集团“寻找代表的一种主要途径”。^[16]毫无疑问，权力问题是一个政治问题，权力的获得、保持、增长、削弱和丧失过程也就是一个政治过程，而政治利益的代表组织无疑又是一种政治主体。行政组织成为政治体系中重要组成部分，行政也就成为一种特殊的政治权力——行政权力的运行活动。

由于政治学流派众多，使得不同学者从不同政治理论出发，得出多种政治学视角的行政定义。其中，最值得关注的就是所谓新公共行政学派，它主要是从社会公平与政治代表性等理念出发提出的一种基于现代民主政治理念的行政学流派。这一理论认为，传统的仅仅局限于良好管理的管理主义行政管理主流理论是不够的，行政学应该增加一个新的理念作为其核心目标与理论根基，这就是社会公平理念。所谓社会公平，主要是指用以增进社会弱势群体政治权力和经济福利的系列权力活动。^[17]行政学的研究目的在于促成这样一种政治体制，在该体制中，政治选举产生的政府官员主要代表优势社会群体的利益，而法院与行政机构则作为社会弱势群体的代言人而存在。如此，则该流派不仅关心管理主义关心的传统问题——行政系统有能力干什么，尤其是如何做好这一问题，而且关注行政机构增进了社会公平没有。正因为如此，该流派的视角不再局限于行政组织的内部管理过程，而是强调行政对公共产品与服务的社会分配过程以及行政组织与社会系统之间的边际交换过程。传统行政研究所聚焦的行政组织内部管理行为尽管还是研究对象，但已经降到次要地位。

政治学视角的行政理念关注的是行政活动过程的政治层面。在新公共行政理论看来，“在公共行政中，管理，即我们如何做事，是重要的，但更重要的是我们要做什么和为什么要这样做”^[18]，“公共行政研究者和实践者所面临的问题是，如何将关注的焦点放在公共行政上，而不是仅仅放在政府行政上”^[19]。不过，由于政治学视角一般忽视了行政的管理层面，很有可能走上另外一个极端，就是忽视了行政的管理价值特性。因此，正如美国学者亨利所言，由于政治学者很少努力把行政行为的实证研究结果与确定共同的行为模式相联系，政治科学与行政理论和行政人员培训关系都不大，所以，“除了提供民主价值的基础外，政治科学过去和现在对公共行政人员的教育都缺乏效用”。此外，由于政治学的成熟性以及政治学者对行政领域的忽视，使得行政作为一个研究领域日益丧失重要性。^[20]

(五)从现实的行政主体角度，认为行政是一种特殊的国家权力主体现象，是各种行政主体作为或不作为的各种活动的统称

典型是当代美国行政学者罗森布鲁姆的界定:“公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法的指令，为整个社会或社会的局部提供所需的管理与服务的功能。”^[21]这一界定从美国行政管理实践出发，是对既有的、基于三权分立体制而产生的三种主要研究途径——管理、政治与法律途径——进行整合而得出的一种全新理解。

首先，必须强调的是，在这一理解中，还是有侧重点的。正如罗森布鲁姆在同一本教材中所指出的，“公共行政的确包含有计划的活动，它关注政治与政策制定，主要集中于政府的行政部门，它不同于私营部门的行政，它主要关心法律的执行”^[22]。而且，在他看来，就目的而言，“美国公共行政的终极目标是管理取向的和政治取向的价值的结合体，而政治与管理取向的价值与宪政原则和价值又是和谐一致的。这是所有公共行政者努力达到的目标”^[23]。原因在于，美国公共行政制度“它仍需改善。但改善在一定程度上取决于公共行政者能够整合公共行政领域出现的不同价值和观点，能够协调不同层级政府之间的行政活动。制度的运行经常依赖于这样的整合”^[24]。在罗森布鲁姆看来，行政主要是国家行政机关为实现政治与管理等多方面公共价值取向而实施的各种执行活动的总和；这类执行或说管理活动涉及立法、司法与管理等多种途径，而不仅只是其中一种。

目前，国内主流教材中，所采取的主要就是这样一种理解方式。较早的版本中，由黄达强与刘怡昌主编的《行政学》就认为，“把行政解释为国家政务的管理活动是为人们所共同接受的，至少是多数人所能接受的”；而“行政学是研究国家行政组织对社会事务进行有效管理的规律的科学”。这两个相关定义“突出了国家行政组织在行政学中的主体地位，突出了行政管理是以整个社会为对象的管理”^[25]。由夏书章主编的《行政管理学》也认为，“行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动”。其中，“行政管理主体是国家权力机关的执行机关，即行政机关”，而“行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务”^[26]。其他的一些较新版本的国内行政学教科书基本也持相类似观点。比如，胡象明认为:“所谓行政管理，就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和。”^[27]应松年也认为:“公共行政是指以国家行政机关为主的公共组织管理公共事务和提供公共服务的活动。”^[28]

依据上述分析，我们不难发现，这一视角的行政观其实是对各国行政实践进行现实主义理论抽象的结果。相对于其他理解，可以把它看成是一种有关行政概念的综合理解。根据这种理解:(1)行政的价值取向是多元的，应该是政治价值与管理价值取向的综合。上述其他各种有关行政管理的概念界定或许都是有益的，但也都是片面的。它们都只是关注了行政价值取向体系诸多系列中的某一系列。(2)行政的主体主要是国家行政机关。尽管可能会有其他主体参与国家行政管理活动，但行政活动实质上就是国家行政权力活动。只不过，现实中的行政权力并不局限于分权制衡理论所主张的狭义行政权力范畴，而是往往涉及立法、行政与司法等多种国家权力领域。(3)相应地，行政活动的范围就不只是局限于狭义的行政管理领域，而是包括国家事务、社会公共事务和国家行政机关内部事务。简言之，行政活动是国家行政机关对政治事务、社会公共事务与机关内部事务等诸种事务管理活动的综合。

很明显，这是立足于各国行政现实而提出的一种理解方式。相对于上述其他理解方式，这些学者所提出的概念具有更强的现实对应性。用西蒙的话来讲，这样提出的行政理念具有更强的可操作性。西蒙认为:“管理理论的首要任务，就是要建立一系列的概念，而且是能够从理论角度描述管理问题的概念。为了使这样的概念科学化，就必须使之具有操作性；也就是说，它们的含义必须对应于在经验上可以观察到的事实或局面。”^[29]简言之，这一界定方式具有较强的现实对应性，能够较好地解释各国行政现实。不过，即使如此，正如罗森布鲁姆所言，“对公共组织和公共行政管理者而言，同时满足所有管理的、政治的及法律/宪政的要求(几乎)是不可能的事情”^[30]。原因在于，根据这样的理解，行政官员的身份同时兼有管理者、决策者、精通宪法的人等不同类型，而要成功整合这些角色是极为困难的。