行政与政治区别及具体内容分析

一、行政与政治

行政与政治都是重要的社会行为与现象。关于二者之间的关系，在行政理论发展不同阶段，有着种种不同的看法。总体看来，可以把这些观点分为两类，分别就是管理主义的政治—行政关系观和宪政主义的政治—行政关系观。

(一)管理主义的政治—行政关系观

管理主义被许多学者视为行政理论的主流观点。根据这一思潮，行政是一种纯粹技术行为与现象。这一理念在不同历史时期呈现出不同的表现形态。一般地，我们可以把这一基本理念的历史发展分为三个基本阶段，分别是早期的政治—行政二分法阶段，西蒙为代表的事实—价值二分法阶段，以及最近的新公共管理主义运动阶段。

作为一种行政基本哲学理念的管理主义，其最为著名的表现正是早期行政研究得以产生的理论基础——政治—行政二分法。根据古德诺的观点，政治与行政是两个完全不同的领域，政治涉及国家意志的表达活动，而行政则涉及国家意志的执行。前者是一种价值观的互动与决策过程，后者则是一种纯粹技术过程。借用威尔逊的说法，提倡行政研究，正是要把行政活动从纷繁复杂而混乱的政治实践中摆脱出来，从而使得政治活动的后果，也就是各种政策法规得以有效率地贯彻落实。

然而，政治—行政二分法这一假设与行政实践脱节过大。随着行政国家的兴起，国家政治活动与行政活动界限更是日益模糊，交织不清。这使得对二分法的批判成为一种必然。其中，最为典型的就是西蒙的批判。西蒙认为决策本身就是管理活动的应有之义，更是核心构成功能，甚至提出了“管理就是决策”的著名理念。这就意味着行政活动必然包含了国家决策行为，传统的政治—行政二分法也就成为不可能的理论假设。不过，西蒙并未彻底抛弃管理主义的政治—行政观，他只是用所谓事实—价值二分法取代了传统的政治—行政二分法。从其所坚持的逻辑实证主义基本方法论与科学主义思维出发，西蒙认为管理学研究对象只能是事实，而价值问题则是个人的价值判断问题，属于政治问题，不是作为科学的管理学所能研究的领域。正如奥斯特罗姆所说，在完成对传统理论的“挑战之后，西蒙又回到了官僚组织的世界，社会世界分为政治与行政两大领域，他在这一为人熟知的约束之内进行研究”^[31]。可以看成是价值—事实二分法理念继承者的公共选择学派代表人物布坎南甚至认为，如果把价值等同于事实问题，从而“当政治学错误地被解释为等同于科学，解释为发现真理的过程时，那些自称对问题有杰出见解的人就会把高压政治看作在道德上是合理的”^[32]。

新公共管理理论公开宣称，其目标在于创立一个花费更省、管理更好的政府运行机制。事实上，新公共管理关注的是如何通过实现政府管理机制的管理自由化与市场化，从而实现政府效率、效能与效益的优化问题。一方面，他们力图确立行政主体的管理自主化，“让管理者去管理”，而不是像从前那样主要是处于受限制对象的地位；另一方面，他们又从自利人假定出发，重拾“政府要好，管理要少”的传统自由主义政府理念，力图引入市场竞争机制与减少政府的社会干预力度。很明显，根据这一理念，新公共管理者的目的在于通过运用市场机制与管理者个人管理技能解决行政效率低下等管理危机。

由此可见，如同美国行政学者登哈特所言:“尽管老行政与新公共管理明显地存在着差异，但是行政与公共政策的这两个‘主流’表现形式在基本理论和基础事实上非常相似。”^[33]也就是说，他们都力图利用理性选择作为行政的首要理论基础，从而力图把行政界定为一项专业技能性行为，结果是:行政，无论他们强调的重点是如何的不同，一个是事务性的执行行为，一个是技能性的理性决策行为或说企业家行为，但是实质上都是理性技能行为，从而都不是以公共利益为直接导向的公共政治行为。

(二)宪政主义的政治—行政关系观

宪政主义是近代以来西方人文社会学界一种基本的人文精神与政治意识形态，其基本理念包括天赋人权、人民主权、代议民主制、分权制衡的国家权力体制等核心制度主张。宪政主义的政治—行政关系观正是这一基本理念在行政领域的体现与具体化。

其实，早在所谓行政学诞生与形成之前，在行政研究的发源地——美国就存在了这两种思潮之间的争议，其中，杰斐逊与汉密尔顿之间的政府模式之争通常被看成是这一争端的渊源所在。汉密尔顿为首的早期联邦党人的主要目标是要建立一个强有力的有权威的中央政府，构建自私自利的人类之间的“协调的互相抑制的制度”，以实现对人类私利与自私激情的驾驭，从而实现人类社会的有序化。在这套制度体系中，行政“从其最普通，或即是最准确的意义上讲，则限于行政细节，具体属于行政部门的范畴”^[34]。也就是说，为了实现秩序这一最高价值，行政机关的职责在于确保对各种行政性事务进行“强而有力的”管理^[35]。由此可见，基于秩序需求，联邦党人所追求的正是一个以“权能和效率”为目标的，独立于立法部门，具有相当自主权的强有力的行政机关。反之，以杰斐逊为代表的早期共和党人坚持宪政民主主义，认为应该把行政机关的行为局限在立法机关与其他国家机关的严格控制之下，在他们看来，共和国政府的首要职责是维护各种基本的人权，而把秩序的维持看作是政府确保人类基本权利得以实现的工具。也就是说，民主价值才是其根本使命。

诚然，早期争端的直接结果是管理主义倾向的现代行政理念的确立与现代行政研究的诞生。在此后相当长的一个时期内，管理主义长期占据了行政研究领域的主导地位。不过，宪政主义思潮仍然存在，且不断地伺机崛起。在20世纪60年代末期，也就是传统行政研究出现危机时，西方行政学界出现的两条路径之争，也就是所谓新公共管理学派与新公共行政学派之争，正是宪政主义与管理主义两种思潮之争在新的历史条件下的体现与反映。尽管在内容与价值趋向上有着明显的差异，新公共管理学理论其实就是管理主义在新时期的特殊表现形式。有些学者就直接称之为新管理主义流派。而在这一时期崛起的所谓新公共行政学派则是宪政主义的主要表现形式。当然，必须指出的是，这一流派由于其提倡者彼此间常常有着很大的不同而从未形成一个很连贯的学术运动。^[36]事实上，这一流派究竟包含了哪些理论观点与主张，目前尚缺乏系统的整理，也无定论。但是，一般认为，这一运动应该包括乔治·弗雷德里克森的早期理论、特里·L·库珀与约翰·A·罗尔等人的行政伦理学理论以及登哈特的新公共服务理论。这些理论有着种种不同，但是，它们在价值取向上基本都否认或者反对行政价值中立，都反对纯粹的工具理性论，认为行政的终极目标不在于效率，而在于民主、公平、责任、回应性等政治价值或者说所谓民主公民权与公共利益的实现^[37]；在理论上，它们一般也都反对传统的行政研究科学理论框架，侧重于规范理论与宪政主义理论传统的继承；在行政实践上，它们一般也都强调公民参与与行政过程民主化，强调行政责任与行政行为的伦理化。

总之，尽管这一流派在理论主张上存在种种不同，但是他们从价值取向到认识论，从核心概念理解、研究方法到基本理论架构，都不同于坚持科学主义与理性传统的管理主义流派。就政治与行政关系而言，他们一般都否认政治与行政截然区分的可能，认为它们都是现代社会实现各种人类基本价值，尤其是民主政治价值的不同活动形式。

(三)政治与行政的界限

关于政治与行政的关系问题，在行政研究领域是一个基础性课题。正是对这一问题的不同假定，导致了行政研究的不同路径与理论结构。事实上，由于“行政官员所采取的行动基于其所依据的假定和原则的类型不同而明显地有所差别”^[38]，有关政治与行政活动关系的不同认识也从根本上影响与制约着行政机关的运行方式与价值取向。不过，政治与行政的界限判定需要考虑多方面因素。

(1)理论渊源。理论是人们用以说明、解释与预测特定研究对象及其运行机理的认识工具。不同的理论依据往往意味着对行政活动的不同认识方式。在行政学发展的不同阶段以及不同理论体系，研究侧重点与解析方式存在很大不同，有关政治与行政关系的认识与结论存在着不同程度的差别。比如说，就研究导向而言，管理主义坚持的是效能、效率与效益取向，否认公平、公正等价值的存在，它所强调的就是实现行政活动的理性化，力图将行政从被认为是混乱不堪、非理性化的政治活动中摆脱与区分出来。即使是新管理主义论者，尽管他们已经意识到政治与行政的现实不可分性，但由于强调的仍然是技术理性和效益理性，他们关注的仍然只能是“政府如何有效地运行”，而不是民主地、公正地运行。正因为如此，恰如登哈特所言:“如果你看一看《改革政府》这本书的索引，你就不会找到诸如‘公平’或‘正义’这样的术语。你就不会发现‘公民’或‘公民权’这样的词语。”^[39]另一方面，宪政主义由于从一开始就以各种政治价值为导向，坚持相应的政治学研究传统，主要是规范研究传统，这类理论处理政治与行政的关系时就一般把行政看成是一个特殊的政治领域。在这类学术著作中，类似公正、公平、公民参与与公民权、政治责任与权利，乃至于完善的人性或者国家最高的善这些政治学术语一般比比皆是。登哈特的《新公共服务:服务，而不是掌舵》、库珀的《行政伦理学:通往行政责任的途径》等著作就是明证。

(2)制度渊源。从宏观上来讲，一国或地区的制度现状会直接影响着人们对政治与行政关系的认识与理解。正如威尔逊所言，当一个社会处于宪政化早期或者说制度建构阶段时，人们首先关心的是关于权利与权力关系、权力配置等基本层次宪政课题，行政活动一般不会纳入研究视野。只有当社会发展进入制度实施阶段，运行效率问题才会为人们所关注。其实，行政研究也正是在类似背景下纳入威尔逊的研究视角的。另一方面，特定社会制度体系中，行政权力的扩张情况或者说在整个制度体系中所承担的角色与所处的地位，也会直接影响人们对于政治与行政二者之间关系的看法。

在美国宪政发展早期，政府的职责不仅范围狭窄，而且涉及的活动相当简单，主要都是一些执行性活动，没有或者很少有自由裁量权。此时，行政活动就顺理成章地定位为专业技能性活动，而且要求有不偏不倚的立场。由此，政治—行政二分法观点自然成为主流理论。但是，随着行政部门在国家权力体制中地位的不断扩张，主要是行政决策权与自由裁量权的不断强化，行政活动中政策决策与利益分配的角色承担责任日益突出。这时候，即使是管理主义论者，也难以再坚持政治—行政二分观点。事实上，他们通过运用将政治行为理性化——也就是运用所谓公共选择理论以及相关理论把政治行为分析为一种个人理性行为的集体形式——这种方法回避了政治与行政关系之争。简言之，他们通过将这一问题虚化而回避了这一问题。但是，这正是行政部门在制度领域角色转换的一种理论体现。

(3)实践格局。这里的实践，既针对理论，又针对制度而言，也就是特定行政系统运行现实。理论源于实践而又指导实践，制度是实践的形式化、规范化而又不同于实践。正如威尔逊所言，理论不过是时代精神的体现，行政理论一般要体现行政的基本主题和问题。具体行政运行实践中所面临的急迫问题一般构成行政研究人员优先考虑的课题。相应地，现实行政与政治领域的相关性，尤其是行政领域核心主题与政治生活的各种相关性，便构成各种政治—行政关系的实践根源。在行政研究成为一个独立研究领域的百余年时间内，美国行政实践领域的核心主题一直在发生着演变，并进而推动着行政研究主题的演变。

其实，几十年前，美国学者赫伯特·考夫曼就明确指出，有关行政理论的演变，“可以把它解释为一个在我国政府机构的行政史上连续发生的进程。每发生一次这样的变化就导致一种变革，而这些变革分别强调代议制、政治中立权和行政领导地位这三方面内容之中的某一个方面”^[40]。尽管对于行政史具体演变内容可能会有所争议，但是，考夫曼的观点是很有见地的。就美国行政实践而言，由于管理实践与美国行政部门制度和实际地位所决定，强调效能、效率与效益的管理主义一直占据着主导地位。但是，在行政研究独立化之前，民主宪政价值确实占据着主导地位；而随着管理主义及其所导致的种种弊端的逐渐显现，更由于现代行政活动的日益复杂化、政治化以及民众参与意识的不断强化，公平、公正、参与与民主等各种政治价值的实现，也就逐渐成为行政领域必须考虑并且力图加以实现的实践问题。20世纪60年代末开始的新公共行政运动，尤其是80年代以来方兴未艾的行政伦理学、新公共服务理论等宪政主义倾向的行政理论的兴起，都是新型政治—行政关系出现并得到逐渐认同的理论表现。事实上，以上有关理论与制度两个方面因素的变迁分析，从根本上可以看成是政治—行政关系实践在理论与制度两个领域的体现。