管理主义公共利益观的价值体现

一、管理主义公共利益观

管理主义公共利益观是行政学界的主流观点。这类观点把行政视为达成目标的一种资源管理机制，是不论主体性的一种社会行为，因此，公共利益的实现不是或者不构成行政领域的直接行动目标。相对于管理效率、效益与效能(通称为“三E”)等工具性目的而言，公共利益要么不在行政学研究范围之内，要么被视为行政直接目标有效实现之后的间接后果。其中，工具性目标构成直接目的，占主导地位。不过，由于具体侧重点不同，管理主义公共利益观在不同时期有着不同的理论形态，主要包括传统管理主义与新管理主义两种。

(一)传统管理主义的公共利益观

传统管理主义公共利益观是20世纪60年代以前主流的行政学基础理论。由于所持有的科学主义或者说实证主义基本分析模式，这段时期的理论总体上坚持所谓价值中立原则。由于具体理论形态有着较大区别，有些学者甚至把这些理论划分为传统科学主义与行为主义两个界限分明的时期。但是，就公共利益观而言，由于所持有的分析模式基本都是实证主义，其理论主张实质上差别不大，这个时期的主流理论都把公共利益视为价值问题，排斥于行政学研究之外。

20世纪30年代之前，也就是行政学形成时期，传统科学主义思维的影响占据主导地位。在这一基本方法论的影响之下，行政学得以形成的理论基石就是政治—行政二分法。这一理论较早由伍德罗·威尔逊提出。在威尔逊看来，“行政的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远”，为此，“经由研究，我们能够给予民主政治以充分的荣誉，即基于大多数人意志基础之上的政策架构，民主政治通过辩论方式对所有影响公共利益的重大政策问题做出决定；但是对于一切政府，我们却只能找到唯一一种实现良好行政的规则”^[66]。威尔逊强调，这种行政观并不会影响公共利益的实现。原因在于，影响公共利益的政策“它不会是出自常任文官的创造，而是直接并且必然要对公共舆论负责的政治家的杰作”^[67]。也就是说，根据政治—行政二分法的基本理论假设，公共利益这一价值问题属于政治问题，“权衡事实、审查议题并最终为价值目标的实现抉择系列行动方案，这些都被视为政治的功能”^[68]。相应地，持二分法观念的行政学者不承认行政及其研究存在包括公共利益在内的价值问题，因为它在概念界定中就已经被排除在行政之外。

从20世纪30年代起，西蒙以“管理就是决策”这一著名论断结束了行政就是国家意志执行的传统二分法论断。更为重要的是，他还从社会学中引入了基于另一种形式的二分法观点——事实—价值二分法的重要方法论，即逻辑实证主义，从而使得行政学研究的哲学基础发生了重大转变。根据这一理论体系，行政过程是应用性而不是纯粹科学性的实践过程，其中，价值与事实、政治与行政都不可避免地融为一体。不过，在对事实问题与价值问题进行明确区分之后，这一理论基础仍然认为:“价值领域是偏好、道德或者伦理的领域。道德与伦理命题的最显著特征就是它们不可能被经验所证实。”^[69]西蒙认为:“人类社会生活资料是适合于以与物理学和生物学相同的方式进行科学研究的，只要我们能小心的区分‘实然’(is)与‘应然’(ought)，并与科学家们一样把研究的注意力限定在前者方面。”^[70]也就是说，西蒙认为科学研究的对象只能是事实问题；至于行政过程中的价值问题，西蒙的观点与做法似乎都跟早期行政学者一样——不予考虑。相类似地，属于价值范畴的公共利益问题也就被排除在行政学研究之外。

值得指出的是，与早期行政学者类似，西蒙等学者的这种公共利益观是由于事实—价值这一新形式的二分法科学方法论所决定的。公共利益本身的存在与否，属于价值问题，这并非科学主义行政研究的可能课题，自然也就不在其研究范围之内。但是，在社会政治领域，甚至在行政实践中，传统管理主义者一般并未直接否认公共利益问题的存在。比如，威尔逊就曾多次提出过“公益”(public weal)这个具有强烈功利主义色彩的概念。西蒙更是明确指出，作为其理论分析最基本单位的概念所对应的现实——“决策既有事实成分，又有伦理(价值)成分”，而“政策制定过程则必须以某个‘取定’的伦理(价值)前提为起点。这个伦理(价值)前提表述了所研究的组织的目标”^[71]。也就是说，西蒙认为，行政实践不仅包含了价值内涵，而且还必须以特定价值前提作为目标所在；而决策过程科学研究的目的正在于这一过程中的事实部分，主要在于判断为实现特定价值目标所采取的措施是否恰当。而且，作为西蒙所谓有限理性理念基础的组织理性概念所参照的终极目标体系正是所谓社会价值，“指的是较大的组织或社会结构的目标；确切地说，指的是较大的组织或社会结构相对于其组成部分的‘组织目标’而言的目标”^[72]。这一概念是西蒙用以考察特定政策社会后果的价值标准。用他的话来说，“一项政策如果与一般的社会价值标准相吻合，如果从社会角度看是可取的，那么，它就是‘正确的’”^[73]。毋庸置疑，这一社会价值类似于功利主义公共利益的概念。

由此可见，传统管理主义者尽管从方法论层面把公共利益问题从行政学研究领域给排除出去，但从理念上讲，他们普遍把行政视为公共利益得以实现的一种手段，把公共利益视为行政的终极目标，但不是直接目标。其内在逻辑在于，公共利益的确定是个价值判断问题，“使价值判断得以成立的程序，是民主机构证明自己有必要存在的主要理由。然而，用于价值判断的‘科学’方法或‘专门’技巧，是根本不存在的”^[74]。威尔逊把它归之于民选官员，而西蒙则归之于民主机构。而行政及其研究则研究在公共利益得以确定并且成为政治机构制定的政策目标之后，经由何种途径或手段才能最有效率地加以实现这一基本课题。

(二)新管理主义的公共利益观

20世纪60年代以后，在吸纳私营管理，尤其是经济学领域的一些理论观点之后，管理主义思潮又以新管理主义的面目占据西方行政学界的主导地位。如果说传统管理主义主要是由于方法论的制约而把公共利益问题排斥出行政研究领域，新管理主义的最显著特征则在于否定了公共利益在行政实践中的实际存在，其极端形式就是所谓公共利益废止论。

公共选择理论一般被视为新管理主义理论的基石。它建立在古典自由主义，尤其是亚当·斯密等18世纪古典经济学家所提出的基本理论假设基础之上。用领军人物詹姆斯·布坎南的话来说，“他们的伟大发现是:只要有适当的法律与制度的框架，个人追逐他们自己利益的行动可以无意识地产生有利于整个‘社会’利益的结果”^[75]。遵循这一理论传统，布坎南认为，尽管利他主义常常进入公共审议过程之中，但是政治机构的设计目的是要最大限度地降低机构依赖利他主义的程度。其内在逻辑是，“使用或多或少自然地扩大交换经济学的方法，经济学家便能按照交换范例来观察政治和政治过程。只要集体行动以个人决策者作为基本单位的模式进行，只要这样的集体行动基本上被想象为反映了一个适当的人们社团全体成员之间的复杂交换或协议，这种行动或行为或选择可以很容易地列入经济学的范畴”。简言之，“公共选择是政治上的观点”，“它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”^[76]。在这个过程中，“个人必须承认，利益(价值，喜爱)是个别地获得的，是由私人持有的”^[77]，或者说，“对选择对象的估价和喜爱依旧是参加交易个人内部的事情，没有出现向超越内部估价而存在的某种东西辐集的现象”^[78]。而且，“在这样的过程，个人投身于社会相互作用以图推进他们自己的目标(不管目标是什么)。在参与社会活动的个人的目标或目的以外不存在别的目标或目的。在正确理解的公共选择观点中，根本没有‘社会目的’、‘国家目标’、或‘社会福利机能’诸如此类的东西”^[79]。

由此可见，所谓公共选择，其实就是对政治过程进行经济学理解而得出的基本概念；而公共选择理论则是运用古典经济学的交换范例与经济人假设对政治现象和政治过程进行分析而形成的一种理论框架。根据这一理论，“政治必然被说成是这样一个过程，在这个过程中，具有各自的和潜在的不同利益和价值的个人，为了获得对合作努力的各自估价的利益而相互作用”^[80]。其中，“在政治上寻找到的东西不是也不可能是独立于组成政治社会的个人价值而存在的东西。政治的目的是推进或达到个别地参与集体事业的个人的分散的目的。”^[81]总之，布坎南认为在政治过程中，由于政治主体——公务人的行为特性，不可能追求种种独立于或超越个人利益而存在的公共利益。如此一来，在公共选择研究中，公共利益概念既不相关，又由于缺乏现实的对应存在而难以界定。正因为如此，公共选择理论往往被认为是公共利益废止论者。^[82]

值得指出的是，布坎南并没有绝然否定现实中公共利益一类概念的存在及其必要性。他指出:“尽管个人选择是私人性的，然而全体个人的行动的确会产生可以称为‘社会效果’、‘资源配置’、‘收入分配’的那种作用。此种总体效果不是任何人选择和挑选的，它是从分散的私人进行的选择中自发出现的，并没有任何人对选择的总体效果给予有意识的注意。”^[83]其实，这正是斯密社会利益观在公共选择理论中的传承与发展。根据这种理论，尽管社会交易过程中的主体追求的是各自个人利益的最大化——“他通常既不打算促进公共的利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益”，但是，在合适的制度安排——自由竞争的市场交易制度这只“看不见的手”的约束下，“在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一支看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益”。或者说，“各个人都不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途。固然，他所考虑的不是社会的利益，而是他自身的利益，但他对自身利益的研究自然会或毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途”^[84]。因此，实际上，公共选择理论并不必然排斥公共利益概念的存在。只不过，根据其自身理论逻辑，公共利益概念没有存在价值。

新管理主义公共利益观受到越来越多的批评。首先，许多学者认为，公共选择理论所持有的公共利益观作为一种描述性理论，并不完全准确，因为它并没有注意到或者无法否认，“一大批政府官员、利益集体和公务员都在竭尽全力促使他们心目中的公共利益的最大化”^[85]。其次，这种公共利益观所依赖的公务人员观念具有极大的危害性。以将公共选择相关理论引入官僚体制和行政领域而著名的美国学者唐斯认为，官僚行为的唯一动机“就是为了从担任公职中得到收入、声望和权力；这样，在我们的模式中，政客从来就不把公职视为执行政策的手段；他们唯一的目标就是从担任公职中得到好处。他们把政策纯粹视为实现私人目的的手段，而他们只有当选上了官员，这些目的才能实现”^[86]。这种官僚形象，无论描述性的还是规范性的，都会对公务行为造成严重的伤害。毫无疑问，这种对个人追逐自我利益的动机予以肯定并承认其合法性的理念认知很有可能成为公共官员不道德行为的重要起因。弗里德里克森的研究指出:“在一个组织中，当占优势地位的人数是从公民精神倾向的人转向具有利益倾向的人时，腐败和不道德的行为有增加的倾向。”^[87]更为重要的是，人民对政府官员的动机和行为所持有的信念，极大地影响着他们对政府的支持程度，影响着他们遵纪守法的意愿。弗莱希曼认为:“如果人们确信民选的或者任命的公共官员所关心的并非选民们的利益，而是这些官员的自我利益的话，再也没有任何一种事情，如判断的失误、浪费、低效、高税率、过度的管制、甚至战争的伤亡，会比这种信念更能动摇代议制政府的根基。如果选民长时间普遍持有这样的信念，那么，公众不仅会对从事治理的官员失去信任，而且会对整个政府本身失去信任。”^[88]一旦人民对政府失去了信任，就会对政策与法令的执行持不合作态度，甚至导致官民对抗的严重局面。最后，这种公共利益观严重忽视了弱势群体的利益要求。公共选择理论强调自由选择的价值，然而，这种形式上的自由对于社会弱势群体而言是毫无意义的。市场会淘汰弱者，无法拥有市场资源的社会弱势群体的利益在公共选择过程中将无法得以保障。弗里德里克森有点诙谐地说:“的确，公共选择的观点只适用于一些精英人士，如果你拥有资源，你就可以做出‘公共选择’……可是如果你没有资源，你想做出这种选择，连门儿都没有。”^[89]

一般认为，公共选择理论模式，以及旨在促成公共机构效率与经济化的各种决策理论分析模式，其有关公共利益的观点本质上都可以纳入功利主义公共利益观这一范畴。前面也曾提到，传统管理主义者所持有的公共利益观其实也是功利主义的。因此，管理主义公共利益观基本都可以视为功利主义公共利益观在行政领域的具体体现。社会学家边沁曾以社会利益的概念形式对公共利益作出了代表性的功利主义界定。他指出:“社会是一个虚构的组织，它是由被看作是社会成员的个人所组成的。社会的利益为何物?它是组成社会的个体成员的利益的总和。”^[90]这种理解把社会或者公共利益视为个人利益的简单累加。这种观点认为，如果行政行为能够增加社会福利的净损益，而社会福利又囊括了所有社会个体的话，那么这种行为就代表了公共利益。换句话说，如果行政使社会每个人的生活都稍有改善，甚或是一些个体，无论社会地位如何，由于该行政行为而使得其福利有轻微恶化，只要社会总福利净损益为正，仍然是合乎公共利益的。^[91]简言之，功利主义要求把这种简单累加式的社会整体利益放在首要的位置，而不顾社会上特定成员乃至于最穷困群体成员的后果。实际上，正如弗里德里克森所指出的，典型功利主义观点追求的是个人的利益、自我快乐和幸福，它并不特别关注社会的价值和观念，诸如伦理、更大的善或公共利益的可能性。^[92]