宪政主义公共利益观内容介绍

二、宪政主义公共利益观

所谓宪政主义公共利益观，也就是从行政主体——政府作为一种宪政主体角度来论证其运行过程中公共利益问题的存在及其影响的一种行政理论主张。这类观点的普遍共性在于，它们都承认行政是政治利益、从而也是公共利益实现过程中的一种重要角色与运行机制。不过，这类理论的共性或许也就仅仅表现在这一点上，它们之间的差异则五花八门。一般来说，根据出发点不同，我们可以把这类观点大致划分为描述性的与规范性的两类。

(一)描述性的宪政主义公共利益观

所谓描述性宪政主义公共利益观，主要是指这样一类理论，其研究的出发点是描述性的，也就是要解决“是什么”的问题。通过研究，这类理论把公共利益问题的存在视为对行政运行实践的一种客观描述，认为行政实践活动中确实存在公共利益现象。这类观点主要表现为政治多元主义公共利益观及其在行政研究中的体现。

政治多元主义认为，公共利益是政治利益集团通过政府与政治过程进行相互作用的结果，是妥协的产物。多元主义认为，社会个体利益并非一致的，而是多元互异的；然而，当代国家政治过程普遍的公民直接参与既不现实，也不可行，公民个体利益往往不能直接通过公共权力过程得以实现。在政策过程中代表和保护公民利益的最佳媒介不是个别的公民或者作为一个整体的人民，而是利益集团。所谓公共利益，就是追求各种不同个体利益的利益集团之间相互作用过程的结果。根据这个观点，公共利益就是通过一种允许个体利益得以聚集、协调和妥协的特定过程得以实现的。由此，这种公共利益观认为，这种互动过程得以发生的组织和程序才是关键所在，公共利益的内容并没有实现公共利益的方式重要。

政治多元主义理论在行政学领域的体现主要是行政组织代表性角色理论。诺顿·朗较早提出了行政体系中的政治代表性问题。^[93]在他看来，由于美国宪政体制的限制，行政组织的生存利益与利益集体的利益要求相结合，“官僚机构被所有利益集体视为寻找代表的一种主要渠道”。事实上，朗认为:“(美国)总统的任务在于找出与保持和促进集团支持相一致可供选择的政策方案，行政就是靠这种支持来维持的。”在这种情形之下，行政过程就是一种行政机构与各种利益集体之间互动的政治过程，“(行政机构)他们一方面在领导，另一方面又在很大程度上受着不同的集体的支配，就是这些集体的影响维持着它们”。而且，在这一过程中，由于利益多元，“构成支配地位的多数派的各个相互冲突组织之间的广泛联盟，很少能够就任何明确的目标取得一致”，结果使得“行政机构通过一个总的目标并按照其规定的任务和重点达到的一体化，是一种在非常时刻(才能)出现的现象”，而“在正常时期，我们这个多元化的社会中的多种多样的压力，是根据国会中和各种政府机构占优势的各种力量的平衡发生作用的”。在这种情况下，很显然，所谓公共利益或者说一体化的总的目标，只是占优势的利益集团意志的体现罢了。

本质上，多元主义公共利益观是个人主义的。多元论的一个基本假定是，公民将会被利益集团或是政党正确地加以代表。然而，事实表明，利益集团并没有真正充分地对全部公民的偏好、态度和需求作出反应。特别是对于那些在经济上和政治上处于弱势的群体，他们的偏好几乎得不到有效的表达。行政领域的“铁三角”理论正是对行政过程中利益集团与立法及行政机构之间互动关系的一种理论分析与描述。根据这种理论的描述，行政机构成为不同利益集团在政府中的利益代言人，从而至少在一些范围狭窄、较为特殊的问题上造成了“政府的分裂”。希尔斯曼甚至认为，由利益集团控制的“默契的小三角”，就是一些自我管理的政府。^[94]而特鲁迪·米勒则认为，就公务员遵循着这种多元论的政治观而言，他们实际上对于破坏和腐蚀自由的民主政体起到了促进作用。原因在于，多元论模式的优势支配地位使得“共同的公共利益观变得没有意义和不重要而‘颠覆了’自由的民主政体，并且它否定了构成民主政体制基础的价值观”^[95]。简言之，按照多元论的观点，民主政体关注特殊利益集团的相互作用，但是却不关注或承认共同的公共利益观。由此，在多元论模式中的政府“并不关注公民集体认为他们所需要的东西”。它代表的是特殊利益集团获胜联盟的意志。

对行政过程中的利益多元互动现象提出更为系统研究成果的是詹姆斯·威尔逊。在《美国官僚政治》一书中，威尔逊较为系统地研究了行政行为中的利益动因，尤其是有关利益集团与官僚机构的互动机制^[96]。不过，在他的研究中，利益集团仅仅是影响行政行为的诸多因素之一。他的结论是，利益集团对政府机构的影响程度不仅要受诸多政治环境因素的制约，而且，“一旦众多政治观察家确认政府机构受到私人利益集体的控制，政治制度就会随之变化，从而为这种控制设置障碍”。他最后指出，“政府机构并不是台球，它不会被势力和利益集团影响的冲力推近或推远”。无论如何，他的研究对于单纯强调利益集团影响的多元主义论调是一种有力的批判。

(二)规范性的宪政主义公共利益观

规范性宪政主义公共利益观认为，在行政过程中存在着公共利益现象，而且公务人员的行政行为还要受到这种特殊利益形态的指导与制约。简言之，公共利益就是一个行政行为的道德与伦理标准，对行政行为具有规范作用。

在行政学研究历史中，美国行政学者彭德尔顿·赫林较早从规范角度研究公共利益问题。在1936年出版的《行政与公共利益》一书中，从美国政治现实出发，赫林认为:“公共利益就是指导行政官员执法时的标准。”^[97]在他看来，“在民主制度下，公共利益所基于的不是一个阶级的福利而是许多团体利益的妥协。我们能够实现不同社会力量和不同经济力量的平衡”^[98]。因此，公共利益“这是一个词语性的符号，目的在于把统一、秩序和客观性引入到行政之中”^[99]。赫林认为:“主张把公共利益作为标准或许是提出了一个不可量物。它的价值是心理性的，并且没有超出每一个有责任心的行政官员独立地位在这个概念中所感到的意义。在按照这个主观概念并在法令权限规定的范围内行事时，官僚从其面临的各种特殊利益中进行综合性的选择并正式批准这种选择结果。”^[100]也就是说，行政官员所依赖的公共利益标准的具体内容其实是由行政官员主观认定的，是有责任心的行政官员的一种内在的、主观的标准。不过，登哈特认为，在赫林的公共利益理念中，“行政官员的角色明显地是一种被动的角色”，因为“赫林是把行政官员描述成为当利益集团之间的冲突导致一种不明确的后果或者好像排除了某些重要利益集团时的最后手段——‘控制器’”^[101]。简言之，在赫林看来，公共利益其实是在面对特殊利益冲突时，为了履行自身道德与法律义务，行政官员被迫主观确定其基本内涵与意义的一种行为标准。

新公共行政学派以及随后兴起的行政伦理学都对传统行政理论进行了猛烈的抨击。他们认为，这些理论不仅存在着基本理论上的严重缺陷，而且忽视了处于弱势地位穷人的利益与价值要求，并实际上追求不平等政府体制的永久化。为此，新公共行政学派呼吁行政研究应该“切合实际，追求社会公正，建立起行政人员新的道德规范”^[102]。弗里德里克森指出:“行政者不是中性的。应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。”^[103]这一理论力图说明，行政官员“要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确表达一种大众的利益或共同的利益并且促使政府去追求那种利益”^[104]。类似地，行政伦理学认为，官僚们是以人民的名义进行治理的，要承担根据人民的价值要求进行治理的伦理义务。与新公共行政学不同的是，行政伦理学的研究侧重点主要“集中在组织内部的行政人员的行为上”^[105]，其目的在于通过对明确的、具体的行政事务中的职业责任的界定，创立实用的行政伦理学理论，最终促成行政人员遵循“一直存在于公民的传统伦理习惯中”的行政制度伦理。其代表人物库珀认为:“该传统的核心概念是:强调公众利益、公民参与的重要性和最终的民治。行政人员就是要将民主社会公民的这些伦理标准作为自己的伦理标准。”^[106]而罗尔则主张:“我们的目标是要确保官僚们对美国人民的价值具有回应性”，主要是对体现在公法中的所谓政体价值负责。^[107]因此，行政伦理学强调的是对不同形态的公共利益——人民的价值或政体价值的遵从。

总体上，新公共行政学与行政伦理学都强调公共利益的实现与研究，而且它们对公共利益的理解普遍强调其主观性。新公共行政学坚持行政人员需要作出回应的“人民的价值”不是事先规定好的，而是以自己的价值观所“预期的东西”，是一种主观概念。行政伦理学者则在一定程度上认识到了价值的客观性。比如，罗尔再三强调官僚们所要遵循的是政体价值，但政体价值是美国宪法的制定所确立的，而且一项价值也只有经历一定的历史确认才能得以形成^[108]。不过，罗尔坚持认为:“我们所关心的不是说服官僚们为了某种利益而要采取某一特定的方式。相反，我们是要为他们提供一种思路，使得他们能自行发现这些价值，并在他们觉得合适时把它们付诸实施。”^[109]也就是说，在对政体价值作出回应前，官僚们必须自行决定这些价值的具体内涵。用库珀的话来说，这是一个行政人员发挥“伦理自主性”的过程。因此，他们最终还是把公共利益的界定看成是行政主体的主观个体行为，行政伦理学所关注的焦点就只能是通过促成行政人员的负责任行为来确保公共利益的实现，他们持有的公共利益观也只能被归于主观性公共利益观的行列。

共识论公共利益观是更为系统的规范性公共利益观。共识论者把公共利益视为一个含糊而有价值的词语，这个词语涉及的是为了达成一种公共利益而进行的政策争论。“这些公共利益概念既可以引导表达这些利益的过程，又可以引导公共利益本身的实质。”^[110]其实，这是一种超越个人利益之上的基于整体观念的公共利益观。在行政学研究领域，较早提出类似公共利益观的是保罗·阿普尔比(Paul Appleby)。阿普尔比曾明确指出:“公共利益决不仅仅是所有私人利益的加总，也不是消去私人利益的各种加号和减号之后剩下的和。尽管公共利益并没有与私人利益完全分离，而且它源于具有许多私人利益的公民，但它是从私人利益内部和私人利益之间产生并且离开和超越了私人利益的某种有特色的东西，它可以使人类所能实现的某些最高抱负和最深切的信仰成为政府工作的焦点。”^[111]他甚至认为:“除非具备有着特定属性的公共利益观，一个人不能像政府官员应该提供的服务那样服务于民众”，而“政府存在的主要理由在于，社会需要某些特定的人员掌管促进和维护公共利益的职责”^[112]。

相对而言，登哈特提出的共识论更为系统。在其理论体系中，“新公共服务的核心原则之一就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位”^[113]。他否认公共利益能够被理解为个人自我利益的聚合，“在新公共服务中，其目标是要超越自身利益进而发现共同利益——公共利益并且按照共同利益——公共利益行事”^[114]。具体地说，“公共利益最好被视为社区对话和参与的一个过程。这个过程可以使人们了解政策制定的情况，又可以培育公民意识”；而行政官员的使命就在于接触公民和为公共对话创造“无拘无束真诚对话的背景”，“在促进公民界定公共利益和按照公共利益行事时应该扮演一种积极主动的角色”^[115]。简言之，所谓公共利益，其实质就是在这种政治评议过程中，人们得以为社区、国家或民族确立的“一种愿景”，这种愿景“为未来提供一套指导思想(或理想)”。不过，“与这种愿景使行政官员、政治家以及公民参与对其社区和国家的理想未来进行思考的过程相比，这种过程所产生的单独一套目标就不太重要了”。在这一过程中，“政府的角色将定位于确保公共利益居于支配地位，即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观”^[116]。由此可见，基于共识的公共利益观强调的不是这个概念所包含的实质性内容，而是“一个不仅仅包含特殊利益团体的相互作用而且还包括共同的民主和宪政价值的过程”。更为重要的是，共识论认为，人们不仅能够超越自身利益，而且政府应该且能够“培育和开发人们这种能力”。毫无疑问，这是一种建立在公民对政府信心基础之上的积极行政观，而这种信心建立在认为政府正在为响应公共利益而行动的信念之上的。