价值导向的综合趋势分析介绍

三、价值导向的综合趋势

关于公共利益及其与政府关系的看法其实就是有关行政目标定位不同价值认知的理论体现。经由前述分析，我们的结论是，持有管理主义公共利益观的理论与学者对公共利益概念要么持回避态度，要么持否定态度。他们坚持的是一种工具论行政理念。如此，尽管在对于效率衡量指标的具体构成方面可能有着很大的认知差异，尤其是在传统管理主义者与新管理主义者之间，有过程趋向、结果趋向等方面的重要区别，但总体上，行政实践以及行政研究的直接目标均定位于行政效率的优化。相反，对于宪政主义者而言，正如阿普尔比所言，“政府存在的主要理由在于，社会需要某些特定的人员掌管促进和维护公共利益的职责”，本质上，“政府之所以不同，在于政府就是政治”^[117]。他们认为，行政实践的根本目标就在于公共利益的实现，而行政研究的开展也在于探寻促成公共利益更好实现的途径与方法。

相对于管理主义者，宪政主义者一般不认为行政活动及其研究的目标是一元的、单目标的。他们只是把公共利益视为行政活动的根本目标所在，但并不否认其他目标，尤其是像良好管理——效率这类目标。在他们看来，公共利益的实现是首位的价值所在，但各种工具性目标也是必不可少的。比如，弗里德里克森主张:“行政者并非价值中立的。他们应该被责成既把良好管理，也把社会公平作为价值定位，所要完成的义务，或者说存在理由。”^[118]也就是说，他只是把公平作为旨在促成公共利益实现的行政价值目标之一，只是强调要将这一价值引入行政实践中来，而并未排斥效率等其他社会价值目标的存在与实现问题。

其实，大多数当代行政学者意识到，行政及其研究所追求的不再像传统上那样仅仅是单一价值体系，而是一个综合价值体系。行政及其研究在价值定位方面出现了综合化趋势。考夫曼曾经指出，在美国行政史上，存在着某种“依次强调代表性、政治中立能力与强大的行政领导权限等三种价值内容当中的某一个方面”的演变趋势。他强调指出:“无论特定时期对某种价值的追求如何生机勃勃，其余二者的追求从来也没有遭到否认。”也就是说，在美国过去的政府组织结构调整中，尽管在不同发展时期各有侧重，但是这三种价值无一被忽视。在他看来，当今人们已经开始要求“重建这三种价值之间的平衡”^[119]。而罗森布鲁姆则更是竭力主张，政府仍需要改善。在他看来，改善在一定程度上取决于行政人员能否有效整合行政领域出现的不同价值和观点，能否有效协调不同层级政府之间的行政活动。而要实现这些目标，“问题的关键只是一个在管理的、政治的以及法律的向度之间寻求某种平衡而已”^[120]。根据这一逻辑，这其实正是一个在与考夫曼提倡的价值体系相类似的价值体系的不同构成成分之间寻求平衡的过程。

总之，尽管在不同发展时期有所偏重，行政理论与实践所追求的其实并不是一种单一价值成分，而是经历了一个不同价值之间的竞争与互动发展过程。更为重要的是，正如越来越多的学者认识到的那样，行政理论与实践领域逐渐出现了一种价值综合的趋势。诚然，史实表明，管理主义取向的行政之价值与宪政主义取向的行政之价值间存在着冲突。而且，正如罗森布鲁姆所指出的，要严肃地证明行政的最终目标是管理主义与宪政主义的结合这一观点是困难的。但是，他坚持认为，实现不同研究途径、从而实现由这些途径所追求的各种价值之间的结合与有机平衡，“这是所有行政者应该努力达到的目标”^[121]。另一方面，德怀特·沃尔多同样从行政学的角度看到了宪政主义与管理主义之间的紧张关系，并且认为，“在我们(美国)现有宪政体制、宪政理论和民主意识形态下，这一问题不可能得到圆满的——能够被接受且可操作的——解决。我们所能期望的是渐进的解决和暂时的妥协”^[122]。也就是说，行政理论与实践中，宪政主义与管理主义两种途径之间的争端是一个不同价值追求及其理论表现之间竞争性互动的过程。在这一过程中，只能通过二者之间不断妥协、渐进地实现某种平衡结构来解决纷争。

【注释】

[1]在行政学中，行政与行政管理这两个概念是通用的。在国内行政学教材中，早期多使用“行政管理”，近几年来则越来越多地使用“行政”或者“公共行政”。英文中相关词汇的标准用语是“administration”，翻译成“行政”似乎更贴切一些。因此，在本书中，除了引用文献，一般使用“行政”这个称谓。

[2]亚里士多德:《政治学》，商务印书馆1996年版，第214～215页。

[3]W.F.Willoughby，Principles of Public Administration，1928，p.1.转引自张金鉴《行政学新论》，台湾三民书局1984年版，第6页。

[4]F.J.古德诺:《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第7页。

[5]F.J.古德诺:《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第12～13页。

[6]F.J.古德诺:《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第6页。

[7]Jay M.Shafritz，et al.，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，第45页。

[8]Jay M.Shafritz，et al.，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，第44～46页。

[9]Jay M.Shafritz，et al.，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，第46页。

[10]戴维·奥斯本等:《改革政府:企业精神如何改造着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第7页。

[11]戴维·奥斯本等:《改革政府:企业精神如何改造着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第6～23页。

[12]西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第32页。

[13]戴维·奥斯本等:《改革政府:企业精神如何改造着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第21～22页。

[14]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，序言第2页。

[15]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》(第8版)，中国人民大学出版社2002年版，第68页。

[16]彭和平、竹立家:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第167～172页。

[17]Jay M.Shafritz，et al.，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，p.330.

[18]乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第13页。

[19]乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第24页。

[20]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》(第8版)，中国人民大学出版社2002年版，第62～67页。

[21]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第6页。

[22]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第5页。

[23]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第518页。

[24]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第145页。

[25]黄达强等:《行政学》，中国人民大学出版社1988年版，第3～5页。

[26]夏书章:《行政管理学》(第2版)，中山大学出版社1988年版，第2～7页。

[27]胡象明:《行政管理学》，高等教育出版社2005年版，第3页。

[28]应松年:《公共行政学》，中国方正出版社2004年版，第2页。

[29]西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第37页。

[30]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第41页。

[31]文森特·奥斯特罗姆:《美国公共行政的思想危机》，上海三联书店1999年版，第52页。

[32]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家:20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版，第41页。

[33]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第25页。

[34]汉密尔顿等:《联邦党人文集》，商务印书馆1982年版，第367页。

[35]汉密尔顿等:《联邦党人文集》，商务印书馆1982年版，第356页。

[36]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第36页。

[37]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第165～166页。

[38]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第165页。

[39]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第90页。

[40]彭和平、竹立家:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第278页。

[41]Jay M.Shafritz，et al.，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，第45页。

[42]西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第206页。

[43]西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第197页。

[44]西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第260页。

[45]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》(第8版)，中国人民大学出版社2002年版，第68页。

[46]戴维·奥斯本等:《改革政府:企业精神如何改造着公营部门·序》，上海译文出版社1996年版，第25页。

[47]戴维·奥斯本等:《改革政府:企业精神如何改造着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第24页。

[48]戴维·奥斯本等:《改革政府:企业精神如何改造着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第54页。

[49]戴维·奥斯本等:《改革政府:企业精神如何改造着公营部门·前言》，上海译文出版社1996年版，第6页。

[50]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，译者前言，第3页。

[51]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第214页。

[52]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》(第8版)，中国人民大学出版社2002年版，第71页。

[53]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第31页；乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第299页。

[54]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第14～15页。

[55]乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第156页。

[56]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第15页。

[57]乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第156页。

[58]乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第156页。

[59]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第31页。

[60]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第8页。

[61]彭和平、竹立家:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第334～335页。

[62]戴维·奥斯本等:《改革政府:企业精神如何改造着公营部门》，上海译文出版社1996年版，第21页。

[63]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》(第8版)，中国人民大学出版社2002年版，第71～72页。

[64]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第8页。

[65]Waldo，Dwight，The Study of Public Administration，New York:Random House，INC.，1955.p.8.

[66]Jay M.Shafritz，et al.，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，第20～24页。

[67]转引自珍尼特·V·登哈特等《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第72页。

[68]Waldo，Dwight，The Study of Public Administration，New York:Random House，INC..1955，pp.60-61.

[69]Waldo，Dwight，The Study of Public Administration，New York:Random House，INC..1955，p.44.

[70]转引自Waldo，Dwight，The Study of Public Administration，New York:Random House，INC..1955，p.44.

[71]西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第45～49页。

[72]西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第194页。

[73]西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第193页。

[74]西蒙:《管理行为》，北京经济学院出版社1991年版，第56页。

[75]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家:20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版，第23～24页。

[76]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家:20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版，第18～20页。

[77]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家:20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版，第47页。

[78]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家:20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版，第53页。

[79]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家:20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版，第88页。

[80]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家:20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版，第243页。

[81]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家:20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版，第255页。

[82]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第74页。

[83]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家:20世纪80年代的政治经济学》，北京经济学院出版社1988年版，第240页。

[84]亚当·斯密:《国民财富是性质和原因研究》下卷，商务印书馆2002年版，第25～27页。

[85]乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第32页。

[86]转引自乔治·弗里德里克森《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第32页。

[87]乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第157页。

[88]Fleishman，J.“Self-Interest and Political Integrity.”In J.Fleishman，L.Liebman，and M.H.Moore(eds.)，Public Duties:The Moral Obligations of Government Officials.Cambridge，Mass.:Harvard University Press，1981，p.58.

[89]乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第33页。

[90]Bentham，The Principles of Morals and Legislation.Riverside，N.J.:Hafner Press，1948，p.3.

[91]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》(第8版)，中国人民大学出版社2002年版，第703页。

[92]乔治·弗里德里克森:《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第31页。

[93]彭和平、竹立家:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第167～180页。

[94]希尔斯曼:《美国是如何治理的》，商务印书馆1986年版，第325页。

[95]Trudi Miller，“The Operation of Democratic Institutions”，Public Administration Review，1989，49(6):511-21.p.511.

[96]詹姆斯·Q·威尔逊:《美国官僚政治:政府机构的行为及其动因》，中国社会科学出版社1995年版，第97～109页。

[97]彭和平、竹立家:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第58页。

[98]转引自珍尼特·V·登哈特等《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第66页。

[99]彭和平、竹立家:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第58页。

[100]彭和平、竹立家:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第58页。

[101]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第73页。

[102]Keith M.Henderson，The Study of Public Administration.Boston:University Press of America，Inc.，1983，p.42.

[103]彭和平、竹立家:《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第301页。

[104]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第79页。

[105]特里·L·库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社2001年版，第86页。

[106]特里·L·库珀:《行政伦理学:实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社2001年版，第16页。

[107]John A.Rohr，Ethics For Bureaucrats:An Essay on Law and Values(second ed.). New York and Basel:Marcel Dekker，INC.，1989，pp.74-76.

[108]John A.Rohr，Ethics For Bureaucrats:An Essay on Law and Values(second ed.). New York and Basel:Marcel Dekker，INC.，1989，p.78.

[109]John A.Rohr，Ethics For Bureaucrats:An Essay on Law and Values(second ed.). New York and Basel:Marcel Dekker，INC.，1989，p.74.

[110]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第69页。

[111]Appleby，Paul.Morality and Administration in Democratic Government.Baton Rouge: Louisana State University Press.1950.pp.34-35.

[112]Jay M.Shafritz，et al，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，第123～124页。

[113]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第62页。

[114]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第77页。

[115]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第77～78页。

[116]珍尼特·V·登哈特等:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第63页。

[117]Jay M.Shafritz，et al，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，第124～126页。

[118]Jay M.Shafritz，et al，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，第330页。

[119]Jay M.Shafritz，et al，Classics of Public Administration，中国人民大学出版社2004年影印版，第289～290页。

[120]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第152页。

[121]戴维·H·罗森布鲁姆等:《公共行政学:管理、政治和法律途径》，中国人民大学出版社2002年版，第518页。

[122]Dwight Waldo，The Administrative State，2d ed.New York:Holmes and Meir，1984，p.ⅩⅧ.