雷格斯的行政生态学模式理论,行政生态模式

三、行政生态模式

(一)行政生态研究的提出

行政生态属于行政生态理论的研究范畴，是生态学理论与研究方法引入到行政学领域后产生的一个新兴研究领域。20世纪30～60年代，西方主要是美国学术界兴起了把生态学理论与研究方法引入行政学研究中来的研究趋势，并产生一门新的行政学分支学科——行政生态学。一般认为，首先提出行政生态问题并予以研究的是美国学者高斯(J·M·Gaus)。在1936年发表的《美国社会与公共行政》一文中，高斯提出了行政与行政生态之间的关系这一课题。1947年，他又在《公共行政学之我见》这一著作中阐述了如何运用生态学方法研究公共行政学这一主题。高斯明确地指出:“研究公共行政，必须研究它的生态问题。”^[4]以此为启端，一些年轻的学者更为广泛地探讨了生态研究方法的运用。不过，真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科的，则是雷格斯(Fred·W·Riggs)。在以《行政生态学》(1961年)为代表的论著中，雷格斯通过运用生态学理论和方法来分析社会环境因素与公共行政之间的相互影响，建立起了较为系统的行政生态学理论体系。雷格斯认为:“要了解一个社会的行政行为，就必须跳出行政本身的范畴，而从其社会背景去了解，也即是去了解公共行政与其环境之关系。”^[5]也就是说，进行行政生态研究，实质上是要研究行政系统与其生态环境之间的相互关系。

正如“行政学之父”伍德罗·威尔逊所言，除非社会发展的需要，否则任何实践科学都不可能产生。同理，行政生态研究也绝非某个学者一时兴起或偶然心得的产物。事实上，它的产生与发展正是特定时期社会生活实践所产生的时代要求与新的研究方法及理论体系相结合的结果，是相关社会实践与理论背景因素共同作用的产物。

(二)雷格斯的行政生态学模式理论

作为行政生态研究的集大成者，雷格斯的行政生态理论源于比较行政学研究。在1961年出版的《公共行政生态学》一书中，雷格斯以传统泰国、现代泰国、菲律宾以及现代美国作为分析对象，通过分析其各自的经济、社会、文化、政治以及沟通系统等主要环境因素的结构和历史变迁与各自行政系统之间的相互作用过程及其结果表现，成功地引入生态理论与分析方法，提出了一种被认为能够解释各种类型社会公共行政的理论模型(model)，即著名的“融合—棱柱—衍射的行政模型”^[6]。国内学者通常称之为雷格斯的行政生态学模式理论。该模式理论的提出也标志着公共行政学一个新的分支学科或者说新的研究流派的形成。

(1)当今各国社会的三种存在形态

雷格斯认为，当代世界存在三种基本社会形态，也就是农业社会、工业社会，以及处于二者之间的一个“中间的”或称之为“过渡的”社会形态。这三种社会形态构成了一个社会形态连续体。具体而言，三种社会形态的差别主要体现在社会结构的分化程度及其功能的实现程度方面。其中，在农业型社会里，社会结构混沌未分，社会组织是融合型而不是专业化的，缺乏明确细致的社会分工，社会交往是特殊主义或者说是人情取向的；在工业型社会则完全相反，社会结构有着明确而细致的分工，专业化程度高，社会组织从事不同的专业化功能，讲求行政效率与科学性，社会交往则表现出所谓普遍主义或者说平等理性取向。

至于过渡型社会，雷格斯较为详细地分析了其在社会结构方面表现出来的三种主要特性。首先是异质性特性，即在同一社会中不同乃至于完全相反的制度、行为规范与观点并存，传统与现代并存。用雷格斯的话来说，就是牛车与汽车、茅屋与高楼并存。其次是所谓重叠性特性，即不同性质的社会结构或组织上相重叠。尽管专业化职能机构及相关制度已建立，但功能不能很好地发挥，而不得不由诸如同乡会、宗教团体等传统组织，乃至于依赖黑社会组织来实现。最后是形式主义特性，其主要表现是正式的法律与政策规定不能付诸实施，形同虚设。一方面存在堂皇的法律制度，另一方面又“人情大于法”。

(2)三种行政模式

通过对不同社会环境与各自行政系统的相互关系进行分析，雷格斯逐渐提出了一套较为系统的行政理论模型，也就是著名的“融合—棱柱—衍射的行政模型”。在这一模型中，根据各种社会因素结构上的专业化分工发达程度、特点及在其影响下形成的行政系统结构上的专业化分工发达水平，与上述三种社会形态相对应，雷格斯把现代各国行政系统归纳为三种行政模式或者说类型。

农业社会的行政模式，又称为融合型行政模式。雷格斯认为，就像自然光一样，传统农业社会的社会结构是混沌未开的，与之相适应，其行政行为与诸如立法、司法、军事、宗教乃至于社会经济活动等其他社会行为是混杂在一起的，根本就没有出现过专业化的行政机构。因此，雷格斯把这种类型的行政系统称之为“融合型行政”。由于缺乏专业化分工，雷格斯认为这种模式下的行政效率极为低下。

工业社会行政被称为衍射型行政模式。雷格斯认为，就像自然光线经过光学三棱镜折射过后所形成的单色光谱一样，工业社会各种环境因素的结构与功能实现了高度的分工与专业化，相应地，其行政系统也在结构与功能上形成了专业化分工体系。行政系统由有着高度分工的不同行政机构所组成，它们各自执行不同的专业化职能，分工明确，各司其职，以科学性与效率为追求目标。

与过渡型社会相对应，处于融合型与衍射型行政模式之间的是所谓的棱柱型行政模式。类似于处于三棱镜折射过程之中的自然光线，雷格斯认为，由于其特定社会环境的影响，在过渡型社会里，行政行为有几种常见特性。首先，该社会的行政行为已出现专业化分工趋势，但又未能有效实现完全的或者说真正的专业化分工，往往难以与其他社会行为区分开来。其次，专业化的行政机构已设立，但不能正常运作，功能有限，许多职能的发挥还需要由其他社会机构，甚至是宗族、同乡会等传统机构来完成。最后一个特点是由于各种传统势力的影响，正式建立起来的行政制度不能起到应有的规范及约束作用，往往成为摆设，形同虚设。事实上，这些特性正是与这种行政系统所处社会形态的基本属性相一致的，且呈现出由融合型行政模式向衍射型行政模式过渡的趋势。因此，雷格斯称之为“过渡型行政模式”，借用光学术语，又称之为“棱柱型行政模式”。

(3)模式的性质及其演变问题

雷格斯强调，现实生活中，纯粹的融合或衍射型是不太可能的。上述的行政模式都具有理念属性，是理想模型(ideal model)。也就是说，在当今世界，纯粹的农业型或工业型行政模式都是不存在的。无论哪个国家，其行政系统都或多或少存在一些过渡性因素。因此，雷格斯模式理论只是为理解与说明不同国家行政系统的差异性提出的一种理论假设。

值得指出的是，雷格斯一再强调，“棱柱的≠发展中的”。他所用的“棱柱的”实际上是指一种特殊的“结构的配置”(structural configuration)，是一个静态的描述性概念。称一个社会或行政系统为“棱柱的”、“过渡的”决不等于说它就是“发展中的”。在他看来，由融合型向衍射型的转变也是难以预测的。只有在棱柱型社会或行政系统里，才能发现农业社会与工业社会之间的关系及其影响。实际上，雷格斯认为，特定社会或行政系统可以无限期地停留在棱柱型这一形态中，并不必然存在向一般认为更为发达的“衍射型”过渡的发展趋势。这是由于它有着自己的“平衡机制”(equilibrating mechanism)，或者说，它能够与自己的环境保持一种适应性关系的缘故。它因而有可能持续地保持目前这种状态，以至于永久。