中国现行经济生态的基本特点及其对我国行政系统的影响

一、中国现行经济生态的基本特点及其对我国行政系统的影响

我国目前仍属于发展中国家，整个社会经济正处于现代化转型的过渡时期。这也使得我国行政系统所面临的经济生态呈现出转型时期的种种特征。

(一)传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况

近二十年来，中国在经济建设、人民生活和综合国力等领域取得了举世瞩目的发展，但总体上说来，社会生产力发展水平仍然较低。这主要表现在四个方面:

第一，较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。这种经济结构是造成当前我国行政体制现代性与传统性并存这一“异质性”特征的根本经济原因。一方面，较发达的城市工业体系的兴起，产生了对现代政府管理模式的强烈要求，促成了各种现代管理思想、理论的迅速形成或引进，加速了我国行政体制的现代化进程；另一方面，传统小农业经济的存在又限制了现代行政体制职能及机构的形成，并使运行方式、运行规则及程序等不能不带有较强的传统色彩。

第二，国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。根据国际货币基金组织公布的数据，2005年中国国内生产总值跨过2万亿美元台阶，跃居世界第4位，国内生产总值占世界的份额由2001年的4.2%提高到2005年的5%。而按所谓“购买力平价”计算，中国已成为仅次于美国的第二大经济实体。这些数据表明我国国民经济已取得了巨大发展，也为我国行政组织的运行奠定了坚实的经济基础与财政后盾。另一方面，我国各项人均经济总量却很小，无论生产力发展水平还是人民的生活福利，与西方发达国家都有较大差距，其中一些指标甚至离发展中国家平均水平尚有一段距离。事实上，2005年中国人均GDP仅为1703美元，仅相当于美国的1/25，日本的1/21和世界平均水平的1/4，大体上与刚果、摩洛哥相当，全球排第110位。^[26]这无疑极大地限制了行政系统所能动用的财力资源总量，限制着我国行政组织的活动范围和能力，造成行政能力不足，使国家行政组织难以适应社会发展要求。

第三，我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐走向成熟与完善。这既提出了加快我国行政体制现代化进程的强烈要求，又为之提供了强大的推动力与社会经济基础。但与此同时，我国国民经济结构仍然不合理，地域、部门之间发展不平衡；东部与中西部地区经济发展差距显著；农业、能源、交通运输、文教卫生部门发展不足。这些都构成了国民经济实现可持续发展战略目标的“瓶颈因素”。这一状况既造成了行政组织的区域性特征，导致地方保护主义、市场分割等不良行政行为的恶性膨胀，同时也增加了行政系统满足其要为国民经济的稳定、高速、协调发展提供推动力这一社会环境总体要求的难度。

第四，科技发展水平也相当不平衡。一方面，在沿海先开发地区，某些高科技产业已开始采用具有当今世界发达水平乃至领先水平的科学技术。许多高科技产品，如因特网、高清晰视频彩电、巨型电子计算机、新能源与新材料乃至于航空航天技术得到日益广泛的应用；另一方面，在广大中西部地区，尤其是占人口总数80%的庞大农业生产部门几乎仍然处于刀耕火种或工场手工业时代。这一现状极大地限制了我国行政组织科学化、专业化及技术现代化的进程。

(二)国有制经济占主导地位，多种经济成分并存、共同发展的社会经济结构

改革开放以来，我国已经打破了计划体制下形成的公有制经济一统天下的单一型结构，逐步形成了目前国有经济占主导地位，多种经济成分共同发展的现行社会经济结构。新型结构为我国行政系统摆脱与计划经济体制相适应的集权行政模式创造了经济基础上的前提条件。但是，由于在传统体制下形成的政企关系行政化、国有企业所有权虚置化等问题的存在和难以解决，国有经济仍然缺乏活力，总体效率低下。在这种情形下，要想维持现行社会经济结构，要想维持缺乏竞争力的国有经济在市场经济体系中的主导地位，除了用行政干预等非市场竞争性垄断手段加以维持外，别无它法。这样一来，现行行政体制就难以进行有效改革，也就无法建立与社会主义市场经济体系相适应的新型行政体制。不过，党的十五大以来，政企分开这一我国政治、经济尤其是行政体制改革的关键性课题已经受到广泛关注，其研究成果必然会对我国行政系统的改革与发展产生影响。

(三)受限市场模式

随着经济体制改革步伐的深入，我国市场经济体系正不断走向成熟、完善。特别是在加入WTO之后，由于经济全球化的影响与推动，市场体制必将发育更快。就目前而言，我国市场体制仍然只能算是一种受限市场模式。所谓“受限市场模式”，是雷格斯在分析过渡型社会特征时提出的一种独特的市场体制类型。其主要特点是“价格的不可决”(Price Indeterminacy)，即在经济结构已经建构化、但却非完全市场化的社会中，价格除了受市场因素限制外，还要受到买卖双方的社会地位、名望、亲疏关系等非市场因素的影响。此种市场体制下，当商品价格低于一般市场价格时，意味着买方取得了一定的补贴。要维持这一补贴制度的存在，就必须限制购买者的资格，有时甚至要牺牲卖方的利益。^[27]在新中国成立后相当长一段时期内，正是靠扭曲农产品价格，牺牲农民利益并严格限制工人规模来维持政府补贴工业、尤其是重工业发展的“赶超战略”的^[28]。目前，这种受限市场模式仍然在我国存在，主要表现在两个方面:

其一是价格双轨制，即大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的所谓基本物资、基本能源及产品仍实行国家定价。这种双轨制使政府经济管理职能、管理方式与手段呈现出双重性特征:既要维持与市场经济体系相适应的经济管理职能，又要维持传统计划经济体制中形成的经济管理体系。由此，随着社会主义市场体系的逐步健全与完善，我国必然又面临着如何消除这种双重性特征，建立与市场体制相适应的政府体制的任务。

其二是全国市场的分割性，即全国市场体系尚不统一，其主要原因在于“地方保护主义”、“诸侯经济”的存在。地方政府为了保护各种狭隘的地方利益，人为地设置行政壁垒，或通过变相的税费政策，相对地提高外地产品的价格与成本，这就使得商品价格不能完全按市场规则来决定。同时，这种市场有限性又会对地方政府产生影响，使地方政府承担了许多不应承担的职能，无法实现职能转变的改革目标，进而阻碍着整个地方政府体制的改革进程。同时，市场的分割性也会对中央政府社会经济管理职能，尤其是对与市场经济体制相配套的宏观经济管理职能的有效行使构成严重的负面影响，进而阻碍了中央政府体制的顺利转型。

当然，这种受限市场模式日益受到我国中央政府与社会各界的不满与反对，党的十四大明确提出了建设有中国特色的社会主义市场经济的宏伟目标。尤其是在我国加入世界贸易组织，成为全球化市场体系中的一员之后，统一的全国大市场、完善的社会主义市场经济体制最终将成为我国国内经济环境的基本要素。事实上，对于我国行政系统而言，这意味着它所面临的经济生态环境将发生巨大变化，为此本身也要进行相适应的调整与变革，而建设这种未来的市场经济环境又是它当前所面临的最为紧迫的任务与职责之一。当然，所有这些正是行政系统与其经济生态环境之间互动性的生动反映。