中国现行政治生态的基本特点及其对我国行政系统的影响

二、中国现行政治生态的基本特点及其对我国行政系统的影响

在当代中国，对行政系统影响最为显著的政治因素主要有政党制度、人民代表大会制度以及发展中的社会团体组织。

(一)变革中的政党制度

中国共产党领导的多党合作、政治协商制度是我国现行的政党制度，是我国基本政治制度之一。这一制度使中国共产党在整个国家政治体系中占据领导核心地位。具体说来，中国共产党对行政系统的影响可分为直接影响与间接影响两个部分:直接影响是指共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制型组织系统——各级党委与党代会，直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能，直接干预行政政策的制订、实施、监督与控制全过程。所谓间接影响则是指共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关，来影响行政系统的组织与运行过程。其中主要是通过人大把自己的纲领和主张转化为国家法律、法规和政策，并通过人大的立法程序来规定行政系统的价值取向、功能、结构、运行程序及其规则。可以认为，通过这两种影响的紧密结合，中国共产党基本上掌握了整个行政系统及其运行过程。有些学者甚至认为，行政系统只不过是中国共产党的政策执行机关^[29]。这种说法或许过于夸张，但却反映了现行行政系统对党组织相当程度的依附性。事实上，两者间的这种关系正是与当代中国的特定国情相适应的。它是我国百余年革命实践的必然结果，也是在中国这样一个贫穷、落后的半封建半殖民地国家实现民族自立、自强，实现经济、文化生活现代化等宏伟目标所采取的必要举措。然而，随着改革开放事业的深入发展，随着各方面环境因素的不断改变，这一政治制度也明显存在着有待完善的地方。党政关系不顺以及由此所导致的行政组织自主性不足、活力不够、效力低下等问题，已经成为困扰我国行政系统改革，乃至整个政治经济体制改革得以深入进展的关键性障碍因素之一。事实上，理顺党政关系早已列入我国政治体制改革议程。这一改革进程及其举措必将对我国行政系统及其改革产生深远影响。

(二)亟待完善的人民代表大会制度

人民代表大会制度是我国的政权组织形式。根据这一根本政治制度，人民代表大会是我国国家权力机关，国家行政机关与司法机关都由人大产生，受它监督，对它负责。人大及其常委会通过制订或批准同级政府的政策、方针，制定有关行政系统及其运行程序的法律规范，决定政府的重要人事任免等权力来实施对政府的领导、监督与控制；司法机关，包括人民法院与人民检察院，则通过行使审判权与国家监督权，来对行政行为及其后果进行合法性监督与制约。因此，从制度层面来看，各级人大机关和司法机关直接构成行政系统的重要环境制约因素。但是，在现实政治生活中，由于法制不完善以及人大机构建设不足等许多主客观因素的存在，我国的人大与司法机关，尤其是各级人大应有的功能与作用尚有待进一步发挥。值得注意的是，改革开放以来，尤其是自党的十五大提出要“坚持和完善人民代表大会制度”、“发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家”这一改革目标之后，人民代表大会制在一定程度上得到了完善，人大及其常委会、司法系统、行政系统之间的关系也在一定程度上实现了科学化和规范化，这无疑为行政系统走向科学化、规范化与现代化奠定了坚实的基础。

(三)迅猛成长的社会团体组织

二十余年来，随着人民经济文化生活水平的不断提高，同时也由于党和政府还权于社会和社会管制的逐步放松，社会公众的自我意识与责任感不断增强，人们逐渐意识到为维护自身利益而组成各种共同利益团体的必要性与可能性。于是，与在计划集权体制下由党和政府组建、隶属乃至直接成为党政机关附属单位的各种群团组织不同，由社会公众基于共同利益而自愿组织起来的各种社会团体，如球迷协会、弱者权利保护协会等，纷纷涌现，并很快得到了社会的认同，迅速成长。这些社团有些与政治无关或关联不大，但有些却常常会试图运用各种方法与途径去影响政治决策过程，尤其是影响行政运行过程。较为典型的案例是1998年发生的一场全国规模的、关于CVD与SVCD标准问题的论争。这其实就是生产影碟机的不同厂商基于自身利益而发动的一场利益团体之间的论争，其目的正是想通过各自团体行为引起有关政府部门的注意，从而争取政府作出有利于己方利益的行政决策与行政规范行为。正如这场论战的结局所表明的那样，这些不断产生并迅速成长起来的各种社团组织必将对我国行政组织及其运行过程产生日益深刻的影响。我国国务院于1998年11月颁布实施的《社会团体登记管理条例》既是对这一现象的认同，也从另一个角度表明现代意义的社会团体开始对我国现行行政系统产生影响。