中国现行行政文化生态的基本特点及其对行政系统的影响

三、中国现行行政文化生态的基本特点及其对行政系统的影响

我们可以把行政文化划分为三种基本类型，即传统型、服从型和参与型。但是，在现实生活中，很难找出一种纯粹的文化类型，而是常常出现各种混合类型。在政治、经济与行政改革这一客观环境中逐渐成长起来的我国现行行政文化正是这种情况。本书姑且称之为服从—参与混合型行政文化。这种文化形态具有很多独特的过渡性特征。它既是对我国行政系统现实的一种反映，也是使得我国行政系统呈现出较强的过渡性特征的重要因素。

(一)管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变

在传统计划集权体制下，中国占主流的行政总体价值观是管制型行政价值观。在这种行政神话的逻辑里，行政系统的存在价值在于使社会民众按少数精英领导的个人理想及经验思维所构建起来的蓝图去改造社会、自然和人本身。历史经验表明，这种类型的行政体系往往需要靠行政强制与命令来加以维持；行政管制成为系统的核心功能与主要特征。历史经验也同样深刻地证明，无论其出发点多么美好，这种行政系统最终可能以“大跃进”、“文革”这类令人触目惊心的历史事件而告终。幸运的是，随着改革开放进程的启动，尤其是随着社会主义市场经济建设目标的逐渐确立，服务导向型行政文化已经开始萌芽并迅速成长。这种价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。它的兴起，将对在管制型行政文化观念下建立起来的行政体制产生巨大冲击，要求行政系统在功能、结构、运行程序与规则等各个方面作出相适应的变革。

(二)全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变

全能普化型行政功能文化有两层含义:其一，政府是全能的，政府有能力也有责任总揽所有社会事务。传统行政体制政企政社不分、职责无限、机构臃肿等问题的产生，正是这种全能型政府观的自然结果。其二，政府机关也是全能的，或者说功能普化的。任一政府结构都可同时兼决策、执行、监督与控制诸项功能于一身，领导干部既管决策、控制，又抓考核、执行。机关是全能机关，个人是全能职员。我国传统计划集权体制的产生应该可视为是这种价值取向的必然结果。在系统内部专业化分工方面，行政政策的具体制定者与实施者也被认为是全能的。官员是“通才”，行政机关是全能机构，能同时集决策、执行、评估与控制等诸项功能于一身，故而也就没有必要进行分工。在传统农业经济时期，政府面临的社会事务比较简单，这种功能普化型行政系统尚可应付。但在当今时代，在经过几十年的经济与社会发展之后，我国行政组织所要处理的社会事务纷繁复杂，瞬间万变，不仅成为通才与全能型组织已不可能，而且还朝着日益细分与专业化的方向发展。相应地，有限分工型行政功能文化，也就是有限政府观与专业化倾向日益在行政文化体系中占着主导地位。这就要求我国行政系统结构，尤其是其功能与组织结构进行相适应的变革与调整。

(三)自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化转变

在自律本位型行政文化体系里，行政主体根据自己的内在意志和个人情感引申出道德规范，并选择与之相适应的行为模式。改革开放前，在我国占主流的基本上就是这种自律本位模式。它既是我国几千年封建伦理政治传统的自然遗留，也是从前苏联抄袭过来的全能集权型政治体制的必然结果。其基本特征是把行政效果寄托在行政主体的个人品质上，并以纯洁思想或者说道德教化作为保证行政质量的主要手段。历史实践证明，这种行政体制实质上就是以主观意志与个人情感为支点的人治型行政，其结果只能是人存政存，人亡政息，行政系统动荡不安，同时也给国家建设事业和人民生活带来沉重灾难。不过，这也从反面促成了我国法律本位型行政文化的形成。这种法律本位行政文化从人性不完善的基本假定出发，强调法律的至上性，认为行政系统应该规范化、法治化，要求行政权力应受法律制约，行政系统的功能、结构与运行程序应用法律明确界定。正因为如此，法治观念构成现代民主国家行政文化乃至整个政治文化体系的核心价值取向之一。在我国，中国共产党十五大提出的建立社会主义法治国家这一宏伟蓝图，便是法律本位观逐渐在新的历史时期取得主导地位的有力明证。这种新型行政认知与价值取向模式的产生与形成，既是我国现行行政组织实现法治化的理念前提，也是我国行政系统得以实现科学化、现代化的一个重要推动力量。

(四)依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变

依附服从型行政观是中国几千年封建官僚专制体制下行政文化的一大特色。在新中国成立后的计划集权体制中，这一封建余孽仍然长期残存。在这一文化背景下，社会民众的人格基础是权威崇拜以及对权威的依附，是一种非独立的人格。行政体制内部一般会出现权力过度集中，个人专断，乃至个人崇拜；对外则呈现出单向性，封闭性。社会民众消极地接受来自行政组织的各种政策及其后果，不能也无意识去主动参与政策的制定、执行与监控过程。但是，随着社会的逐渐开放与发展，人们的自主观念、权利意识、责任感与参与精神也日益增强，“神圣权威”与“万能政府”逐渐失去了神秘面纱，自主参与型行政公共关系文化将在我国行政文化体系中越来越占据主导地位。人们为了维护与改善自身利益，也将越来越频繁地试图去影响政府过程，并促使行政系统发生相应的变化；同时，各层各级行政主体也将日益强烈地要求能自主地处理自己职权范围内的事务，并要求拥有决策过程的民主参与权。所有这些，都要求对现行行政系统作出相应的变革，以建立与新型行政文化观念相一致的行政体制。

总而言之，在现代中国，随着各方面改革的深入发展，行政文化正在发生根本性转变，传统的依附服从型价值取向模式正逐渐让位于自主参与型价值取向模式；社会民众的自主要求、权利意识、社会责任感与政治参与意愿日益强烈，传统的威权型万能政府正逐渐褪去神圣面纱。相应地，这也意味着我国行政系统及其运行机制革命性变革时期的到来。改革开放，尤其是党的十五大以来逐渐树立起来的我国现阶段政治发展取向，即建立社会主义法治国家这一价值与改革实践取向模式的最终确立，正是对这一变革要求的适应和体现。

值得指出的是，如第一节所分析，构成行政生态的因素不只有上述分析的社会性因素，还应该包括自然因素，主要包括自然资源总量与结构，国家地理面积、位置及其他相关地理属性，国家人口总量及各种结构属性。但是，随着人类社会的发展，纯粹意义上的自然因素已经越来越少，大多数自然因素已经人工化，成为社会因素的一部分。更为重要的是，与各种社会因素相比，至少到目前为止，自然因素对人类的影响已经退居次要位置。而且，纯粹的自然因素具有更强的独立性，对行政系统的影响往往是单向的、客观的与具体的，难以进行抽象说明。不过，这并不意味着自然因素对行政系统的影响并不重要或不值得关注。事实上，行政系统的规模与结构往往与所处自然环境有关系，而某些自然因素，如自然资源结构与地势环境因素，在特定情况下甚至可能成为行政系统存在与运行的主要制约性因素^[30]。

【注释】

[1]弗莱蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨韦克:《组织与管理政治；系统方法与权变方法》(第4版)，中国社会科学出版社2000年版，第160～163页。

[2]余谋昌:《生态学哲学》，云南人民出版社1991年版，第36页。

[3]傅明贤:《行政组织理论》，高等教育出版社2000年版，第72页。

[4]R.J.斯蒂尔曼:《公共行政学》，中国社会科学出版社1988年版，第177页。

[5]F.W.雷格斯:《行政生态学》，商务印书馆股份有限公司1985年版，第3页。

[6]F.W.雷格斯:《行政生态学·序》，商务印书馆股份有限公司1985年版，序言部分。

[7]黄高智:《参与式行政与内源发展》，中国对外翻译出版公司1988年版，第2页。

[8]谢庆奎等:《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第62～63页。

[9]F.W.雷格斯:《行政生态学》，商务印书馆股份有限公司1985年版，第147～156页。

[10]郭吴新等:《世界经济》第1册，高等教育出版社1989年版，第52～54、360～361页。

[11]邓小平:《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页。

[12]刘国光:《中国经济发展战略问题研究》，上海人民出版社1984年版，第508～510页。

[13]道格拉斯·斯诺等:《西方世界的兴起》，华夏出版社1999年版，第5～13页。

[14]彭文贤:《行政生态学》(修订版)，台湾三民书局1992年版，第215页。

[15]王乐夫、许文惠:《行政管理学》，高等教育出版社2000年版，第28页。

[16]塞缪尔·P·亨延顿:《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第84页。

[17]王沪宁:《行政生态分析》，复旦大学出版社1989年版，第69页。

[18]F.W.雷格斯:《行政生态学》，商务印书馆股份有限公司1985年版，第12～17页。

[19]艾伦·C·艾萨克:《政治学:范围与方法》，浙江人民出版社1987年版，第316～320页。

[20]加布里埃尔·A·阿尔蒙德等:《比较政治学:体制、过程与政策》，上海译文出版社1987年版，第29页。

[21]J.E.安德森:《公共决策》，华夏出版社1990年版，第35页。

[22]F.W.雷格斯:《行政生态学》，商务印书馆股份有限公司1985年版，第147～148页。

[23]G.A.阿尔蒙德等:《公民文化》，华夏出版社1989年版，第17～29页。

[24]J.E.安德森:《公共决策》，华夏出版社1990年版，第37页。

[25]G.A.阿尔蒙德等:《比较政治学:体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第56～60页。

[26]刘铮、姜敏:《国家统计局:中国GDP世界第四但仍非经济强国》，新华网沈阳10月9日电，http://news.sohu.com/20061009/n245696835.shtml。

[27]彭文贤:《行政生态学》(修订版)，台湾三民书局1992年版，第72页。

[28]何帆:《传统计划经济体制的起源、演进和衰落》，《经济学家》1998年第2期。

[29]徐颂陶、徐理明:《走向卓越的中国行政》，中国人事出版社1996年版，第105页。

[30]傅明贤:《行政组织理论》，高等教育出版社2000年版，第181～184页。