行政功能研究的必要性分析

三、行政功能研究的必要性

科学的认识和确定行政功能，对行政结构的调整和变化有着重要意义。因为只有认识到政府行政功能存在的客观必要性，才能按照行政职能决定行政机构的原则来加强组织结构建设，才能做到机构设置合理，功能齐全协调，实现行政管理科学化。不同的经济时期行政功能的表现形式是不一样的。前面在论述行政功能的性质时已有表述，在此不再赘述。由于现代社会政府事实上已成为一个不容忽视的社会力量，它的行政功能比以往任何时候都深深地在现实生活中发挥着重要功效，因此，对政府行政功能必要性的研究也就成为题中应有之义了。

市场机制自身并不足以实现所有的经济功能，这就需要政府在这方面予以引导、矫正和支持。市场失灵的存在是政府行为得以合理化的理由之一。有某些理论和模型可以表明政府行为仅出现于市场失灵的领域之内，政府在这些特定领域可以发挥良好的作用。市场无法提供的商品和服务包括教育、法律和秩序、环境保护、国家安全、道路桥梁、医疗卫生和福利服务以及公共交通，等等。通常，以下六种原因往往会导致市场失灵:(1)存在交易信息的不完全和不充足的可能性；(2)交易成本会有碍交易的实现；(3)由于信息不足或分布不均衡或是无力保障合同的实施，有些市场是难以存在的；(4)有些买家或卖家的市场力量会足以破坏公平定价的条件；(5)某些交易具有“外在性”；(6)有些商品和服务无论消费者付费与否都可享有，天生具有公共的特点。市场失灵的主要类型概括如下。

(一)市场失灵是政府行为得以合理化的理由之一

市场的触角正在向整个社会蔓延，然而，市场的趋利性决定了它并不能提供社会需要的所有商品和服务，或者可能是一种对整个社会产生不利影响的方式进行的。市场机制自身不足以实现所有的经济功能，这就需要公共政策在这些方面予以引导、矫正和支持。市场失灵的主要类型包括如下方面:

1.公共产品

私人产品是谁付费谁享用，一旦某人按要求付费，即可通过交易过程实现其对该产品的所有权，非经物主许可任何人不得使用该物。而公共产品则有很大不同，所有使用者无论付费与否都可从中受益。它们具有“非排他性”，即如果向一个人提供，则所有人皆可享用。如国防设施、市政建设、良好的空气等，这样的公共产品由于其并无直接的利润回报，因此市场本身无法提供或不能以最令人满意的方式向社会提供，而只能由政府来提供。

2.外在性

市场交易常会对第三方或者周围环境产生影响，这种影响只有通过政府行为才能够得以减少。例如，人们可以通过市场购买汽车和汽油，但由此对空气质量和交通事故所产生的外在性或“溢出”效应，却是生产厂家、销售者和消费者无法解决的，只有借助于某种政府行为才能得以解决。

3.自然垄断

有些商品具有边际成本不断降低的特性，使用者越多，其成本就越低。这样的商品通常存在于网络化的公用事业中，如电话、电力、天然气、自来水等。这些领域的自然垄断现象非常普遍，别的竞争者很难进入。其进入成本太高，很容易形成垄断性供应者，竞争的优越性将无从体现，并会出现剥削消费者的潜在可能性。这都要求采取政府行动。尽管完全自然垄断性质的行业和部门现在越来越少，但自然垄断的存在仍为政府某种形式的干预或国有化提供了合理性。当然政府干预并不等于政府直接提供服务，现在全球的发展趋势是将此类服务民营化，但有必要接受政府某种形式的管制。

4.信息不完全

信息不足或信息不对称是市场失灵的表现之一。市场的趋利性是商品的提供者之间倾向于互相保密。同时市场的广阔性和复杂性，使个别的商品生产者无法知晓所有的相关信息，必然导致盲目性，政府全面信息的提供和服务显然是有必要的。另一方面消费者的信息也是不完全的，为了保护消费者的利益，政府的管制也是不可缺少的。

当然，即使是存在市场失灵的地方，也要对政府干预的成本、收益进行仔细的比较。由于政府失灵现象的存在，提供公共服务的方式不能直接替代市场机制，因此，有必要对这两个具有可替代性的配置体制的不完善之处进行比较。然而，并非是在不完善的市场体制和完善的公共行政之间进行选择，而是在不完善的公共行政与不完善的市场之间进行选择，这样的选择是需要充分的理性的。市场失灵的存在只能说明政府行为的必要性，并未明确政府究竟应采取何种行为。

(二)市场环境的构建和维持是现代政府行为得以合理化的理由之二

市场并不是一个孤立自足的系统，必然有其运行的外部条件，也即是市场环境。市场环境可以根据政府对交易行为的直接性和间接性分为小环境和大环境。市场小环境是直接保障市场交易行为的条件，如市场运作的法律框架、制度规范，这是交易行为得以正常进行的基本条件。市场自身并不能形成这样客观而强制性的规范，只有借助政府行政功能才能实现。市场大环境则是间接保证市场运作的条件，如全社会的稳定协调发展，这是市场无法顾及的，但又是市场得以良性运作的基础。市场体系并不足以保证高就业率、物价稳定以及社会所需要的经济增长率，也无法体现社会的公正和道义，而政府在这些方面却有很多的工作可做。可见，问题不在于政府是否应该扮演角色，而在于决定政府的角色是什么，也就是说，政府的行政功能有哪些，如何使其发挥正向功能，起到对社会的积极推动作用。