当代中国政府行政功能的变迁

一、当代中国政府行政功能的变迁

(一)计划经济时期我国政府行政功能

1.计划经济时期我国政府行政功能的特征^[10]

计划经济时期，我国政府行政功能是在沿用革命战争年代和借鉴苏联模式的基础上发展起来的，它主要是为适应高度集中计划经济体制要求而建立起来的。政府以直接的行政手段广泛地干预社会经济生活，行政功能过分膨胀，形成了所谓的“全能政府”或“全权政府”的政府功能模式。这种行政功能模式具有以下几个特征:

(1)政治功能一枝独秀

新中国成立初期，虽然有一段时间我们较好地处理了经济建设与阶级斗争的关系，但政府的政治功能始终是一项重要功能，有时甚至以政治功能代替其他功能。政府确立了中央集权的计划经济体制，将其他行政功能纳入政治功能范畴。按照国内学者的界定，这是一种“静态管理模式”以及“管制情结”，其基本特征是“封闭性、静态性、保守性、单一性、控制性、专制性、差异性待遇和区别性对待、直接性以及物质占有性与人身束缚性”；其实现方式主要是管制，“通过集权式的计划安排来理性设计社会运转的秩序，把社会实体的活动包起来，管到底，力求通过这个损益最小，效果最好的计划把散乱无序的社会生活纳入刚性的秩序之中”^[11]。这种管理方式在一定时期内是合理且有效的，但同时也僵化了社会的思想、活力，抑制了经济、文化、社会领域的分化与平衡发展，使得政治功能一枝独秀，而其他功能被泛化成政治功能。

(2)集中计划管理

改革开放前，政府通过计划体制和行政手段在国民经济上实行高度集权，要求“全国统一一盘棋”。由于中央政府在协调平衡国民经济发展中处于领导地位，在国民经济管理中实行集中统一领导。重要社会资源管理权力主要集中在中央政府及其所属各部，而地方政府相应部门负责具体的管理和经营。国民经济主体的各种企事业单位完全隶属于行政系统，由各级政府通过制定周密的计划、下达指令性指标进行管理，计划的内容大到国民生产总值、产业结构，小到企业产品产量、主要经济技术定额、职工总数、工资总额、平均工资、劳动生产率、利润等。

(3)微观直接管理

一方面，政府在与企业的关系上表现为:为了完成计划任务，政府事无巨细地照顾基层生产单位，扶持其生产并直接参与各种社会生产组织的管理，政府不仅严格规定企业生产的产品种类与数量，而且负责为企业制定生产进度等具体操作程序。所需主要生产资料由主管部门按计划供应，产品由物资或商业部门调拨或收购。虽然也提到要实行经济核算，但只是独立核算，计算盈亏而不负盈亏。企业所有利润与基本折旧基金全部上交国家，企业所需基本建设投资和技术改造费等也由国家财政拨款，统收统支，专款专用。政府既是管理者，又是直接投资者；既控制宏观经济规模和结构，又负责微观的投入和产出。另一方面，政府与社会关系上表现为:政府对社会事务的管理也是事无巨细，大包大揽，采取行政手段进行直接管理。政府对社会资源的分配主要采用平均主义的政策，并把它作为社会主义制度的优越性来维护。

2.计划经济时期政府行政功能的主要弊端

改革开放之前采取的政府为主体、行政化、计划化、集中化的管理方式，与计划经济体制相适应。这种“全能主义”模式主要存在以下弊端:

(1)造成政府机构膨胀

由于政府对企业和社会事务管得过多过细，并按经济社会活动领域设置管理部门，随着我国经济和社会事业的发展，政府各种管理机构逐渐膨胀，造成了部门林立、机构臃肿、官僚主义严重、效率低下。由于社会是一个庞大的有机体，经济社会发展目标的多样性、价值选择的多样性、社会偏好的多样性，政府再大也难以了解和掌握所有部门、单位和个人的真实情况，要做出理性的决策往往十分困难。这势必造成高高在上、不明真相、发号施令和瞎指挥，从而严重脱离社会现实，造成社会生产力的严重破坏，进而阻碍经济和社会的发展。尽管我国改革开放前也多次进行机构改革，但因为没有从根本上突破计划管理模式，没有抓住政府的角色定位，使得机构改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。

(2)资源配置效率低下

在计划经济体制下，社会资源的配置主要不是通过市场价格机制来实现，而主要通过政府的计划来实现。事实上，通过计划很难实现社会资源的合理配置。因为在计划体制中，微观经济结构是计划，而不是价格机制。计划体制下虽然也有价格，但价格形成的主要因素是以往的价格水平、收入分配状况及政治因素，所以价格被扭曲，不能反映微观经济效率，自然无法得知原料和产品的供求状况，也不能准确地计算成本和利润，政府就无法对不同部门、不同企业进行有效的经济监督，也就不能制定达到有效资源配置的生产计划。加上改革开放前由于决策权力集中，缺乏民主化，经济责任机制不完善，导致政府和企业主管部门往往凭主观意志办事，这就不可避免地发生经济决策的高失误率。新中国成立后，经济工作中一再出现决策失误，如“大跃进”等，造成社会资源的巨大浪费。

(3)企业和社会缺乏动力机制

企业和社会动力来源于企业经营业绩所带来的物质与精神收益，来源于竞争所带来的压力。在传统计划经济体制下，由于实行平均主义大锅饭式的分配制度、铁饭碗式的劳动就业制度和高度集中的人事任命制度，劳动者的劳动报酬与劳动成果之间没有直接的联系，工资福利是固定的，企业职工并不因为贡献大就会得到较多的报酬。由于经济决策权、企业经营权及人事决策权均完全集中于政府部门，使得企业不得不听命于政府及其主管部门。企业只向政府主管部门负责，而不向企业的经营成败负责。企业的领导人往往把主要精力放在疏通与上级主管部门的关系以及取悦上级领导方面，而不是去研究如何经营企业。如果企业的所有经济活动和收益事先都确定，企业的主动性和积极性就无从谈起。这样，企业激励机制十分薄弱，企业的活力丧失殆尽。从社会管理来看，由于政府干预过多，生老病死、衣食住行由政府包办，加上分配上的平均主义，干多干少一个样，干好干坏一个样，人们难以通过个人的努力来改变自身的地位和处境，于是只好躺在国家身上，一切听命于政府安排。久而久之，人们因此而丧失了进取精神和积极工作的动力。因此，传统的“全能主义”模式不利于企业和社会积极性的发挥，不利于企业和社会的持续发展。

(4)容易产生腐败

在传统计划经济体制下，政府垄断对商品、服务的供应，人为地限制竞争，抑制了供给的增加，从而扩大了供需之间的差额，由此产生的差价成为腐败的源泉。加之政府的人权、事权、财权高度集中，很容易把权和钱捆在一起。政府直接管理经济和社会事务，恰好为政府官员提供了贪污腐败的机会。政府的权力越大，直接管理的事情越多，权钱交易的事情也会越多，腐败越容易产生，因此行贿受贿、贪污腐化、挥霍国家资财等现象便屡禁不止。由于缺乏市场竞争，政府官员掌握稀有资源的分配权，企业倾向于通过贿赂政府官员的方式，争夺计划配额、许可证、优惠待遇等而获取利润，而不是把经营作为获取利润的手段。腐败的蔓延削弱了经济和社会活力，降低了政府在人民群众中的威信，影响了社会政治安定。

(二)改革开放后我国政府行政功能的变化

计划经济体制向市场经济体制转换过程中，政府功能转变蕴含着两种类型:一是适应市场经济发展的政府功能转变；二是适应在市场经济基础上社会事业发展的政府功能转变。两种转变的差异集中体现在政府作为主体形态的不同。第一种转变改变的重点是管理方式和手段，政府作为促进经济发展的主体组织的地位并未发生根本性变化。计划经济中，政府是资源配置的直接载体，企业是其附属物，严格意义上的市场并不存在；市场经济中，政府更多地依托市场，通过政策和法律手段参与资源的配置。因此，第一种转变并不表明政府以经济建设为中心的定位调整。即使完成了第一种转变，随着生产力水平的不断提升，政府的功能依然不能适应经济、社会可持续发展的要求。这就提出了第二种转变的体制选择或制度安排。在这一转变的过程中，政府退出作为经济资源配置主体的地位，由以经济建设为中心转变为以社会事业为中心，GDP、财税增值率等并不成为考核政府政绩的直接指标，相反，过去未引起高度重视的提供公共产品、公共服务的项目，如安全、就业、保障、环保等成为评判政府业绩的主要尺度，以人为本的经济社会协调发展的理念得以真正贯彻。

我国改革开放二十多年来，政府功能的转变基本上属于第一种类型。转变的重点是:政府在坚持以经济建设为中心的过程中，积极引进市场机制，并在发挥市场配置资源作用的同时，改变政府运作经济的方式，即从直接管理为主转向间接管理为主。由于这一转变适应了我国经济发展的客观需要，因而带来了国家面貌的显著变化，我国多数地区尤其是沿海地区已充分感受到第一种类型政府转变功能的效应。然而，即使是第一种类型的政府功能转变，也不能估计得太高，只是处于初级阶段，转变的任务仍然十分繁重。一是走在改革前沿的地区，发展也不平衡。二是中西部地区只是处于启动阶段。从主观上看，观念的转变明显滞后。在一些地区，不仅计划经济的观念、行为方式，而且封建意识、积习依然根深蒂固。从客观上看，企业素质差、市场欠发育、适应市场经济的管理人才严重缺乏，等等，可谓政府功能转变步履艰难。因此，总体而言，第一种类型的政府功能转变目前还是我国政府改革的首要任务，政府作为推动经济发展的主体之一的角色在较长时期内还难以改变。问题是，政府在相互竞争、追求经济指标过程中的非理性行为已危害到经济社会协调发展。这时，通过中央政府的强有力舆论和科学指标导向作调节是完全必要并且是可能的，同时，对沿海发达地区和城市可提出更高要求，并为第二种政府功能做积极准备。^[12]