当代中国行政功能发展的途径

三、当代中国行政功能发展的途径

(一)行政功能发展理念的转变

1.由无限政府向有限政府转变

有限政府是指政府的规模、功能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。无限政府就是一个政府自身在规模、功能、权力和行为方式上具有无限扩张性、不受法律和社会其他力量制约的倾向。社会实践使我们深切认识到，中国过去的行政体制最大的弊端正是权力过分集中。有限政府并不意味着政府能力削弱，而是提出了更高的要求，就是说政府要在宏观经济决策能力、市场监管能力、社会调整能力、公共服务能力与处理国际经济事务纠纷能力等方面需要加大内力。建立有限政府，使政府的功能和权限限制在一定的范围内，而不应当无限扩大；此外，政府要为社会确立公平竞争的观念与机制，从过去为国有企业提供特殊关照，过渡到为所有企业包括外资企业创立一个公平竞争的市场环境，增加市场透明度；在市场经济条件下的政府不是万能政府，不是包办人民一切的政府，有限政府要求政府不是“包办政府”、“全能政府”，而是行政权力有限制的政府。

2.由缺信政府向守信政府转变

缺信政府的行为缺乏稳定性和可预期性，其行为会反复无常，令人无所适从。其主要表现形式有:一是朝令夕改，容易使社会公众无所适从；二是官方与民众不存在严格意义上的信用合同，即使存在形式上的信用合同，也允许官方单方面变更与民众之间的这种信用合同；三是政府违背承诺不受法律追究。加入WTO以后，信用问题将是我们要面对的一个突出问题，企业要信用至上，政府更要守信。因为加入WTO以后，中国政府承诺，在法律适用和实施方面将采用统一、公正和合理的方式。也就是说，政府在实施法律方面必须信守诺言。政府守信已经得到全世界的重视，越来越多的国家注意运用法律手段解决这一普遍性的难题。经济全球化对政府的诚信问题提出了严重挑战。随着我国加入WTO组织，中国将全面进入经济全球化过程之中，从而使中国的市场与世界的市场接轨。市场经济也是一种诚信经济，如果没有诚信，市场的游戏规则不可能建立起来。因为现代市场经济是以建立一种充分发达的信用制度为前提的。无论是现代金融制度还是市场交易制度，都要诚信来做保证。政府作为国内市场制度的设计者和国际市场主体的维护者，必须建立良好的诚信形象。我国政府行政功能的有效发挥，政府必须首先树立信用意识，建立诚信政府。

3.由轻责政府向重责政府转变

尽管政府不可能为社会承担无限的责任，但政府既然向社会行使了一定的权力，就应该为社会承担相应的责任。然而，如果我们仔细对中国的社会现实进行观察，我们不难发现，在中国这个社会中，政府的权力往往被放大，有时甚至是无限加以放大，而政府的责任则被置于很次要的地位。在过去很长一个时期，“重权轻责”成为中国行政管理的一种比较普遍的现象。它具体表现在以下几个方面:一是行政机关及其官员的责任意识非常淡薄；二是行政责任追究制度建设滞后；三是在行政责任追究的实践方面存在着避重就轻的现象。正是由于行政机关及其官员责任意识淡薄、行政责任追究制度建设的滞后和行政责任追究实践中的避重就轻，造成了我国行政管理中重权轻责的现象普遍存在。市场经济的竞争是非常激烈的，在全球化的市场经济竞争中，政府必须真正承担起重大的责任，只有这样才能使行政功能得到有效的发挥和实现。

4.由管制主导型政府向服务主导型政府转变

政府与公民之间的关系不仅仅是管理者与被管理者的关系，政府的一切权力来自人民的授予，被授予权力的政府必须为人民谋利益，而不是没有任何义务与责任的约束。政府也是一种为公民和社会共同利益服务的组织，其合法性基础就来自于政府与公民之间的契约。政府作为社会共同利益的组织，是为维护公共利益、保护公共秩序而产生、存在、发展的，因而政府的基本功能就是服务功能。因此，政府与公民之间的关系应该是服务提供者和服务消费者的关系，简言之，是服务与被服务的关系。纵观人类政治文明的发展历史，其基本线索就是从管制主导型政府向服务主导型政府转变。管制型政府与服务型政府的根本区别在于强制性的有无。在管制型政府模式下，一切服务具有强制性；在服务型模式下，政府的服务则是以被服务者的要求与自愿为条件的。在社会发展的进程中，政府的服务功能却被忽略，特别是在计划经济时代，我国基本上实行的是高度集权的行政管理体制，实行社会全方位的管制，严重制约了生产者和企业的活力，逐渐成为我国经济进一步发展的桎梏。改革开放后，随着政企分开、政社分开，政府必须实现其社会角色的根本转变。建立安全、和谐的公共环境，加强国防建设，基础设施建设，发展国家民族可持续发展事业(如发展教育，保护资源和环境，维持生态平衡)，这些都将继续由政府承担，并将日益成为政府的主要作用范围。随着经济发展和社会进步，公民民主意识增强，政府对政治、文化等政治思想意识形态领域的控制和管制也将逐步削弱，而其基本的服务功能日益凸显和加强。总而言之，政府行政功能发展的趋势就是由管制主导型向服务主导型转变。^[14]

(二)行政功能结构的转变

行政功能结构的转变实际上是对原有政府功能体系的重新审视和认识，按照建立社会主义市场经济体制的需要，配置与之相适应的功能。也就是根据社会发展需要来判断、选择和确定原有行政功能哪些需要强化或弱化，哪些需要开发或取消，等等。结合社会主义市场经济发展，尤其是我国加入世贸组织的新形势，我国现阶段政府行政功能结构转变的主要内容应包括以下基本方面:^[15]

首先，应强化政治功能中“目的为本”的观念。政治功能的强化主要体现在保卫功能、社会治安功能和民主功能这三个方面，特别是民主功能需要加以强化，因为随着教育的普及、人民主权意识的提高，以及国际政府间竞争的加剧，使得政治中民主功能的强化成为大势所趋。而阶级统治功能相对来说开始处于弱化势态，或是变得更加隐蔽，以其他三者的强化来彰显这一功能。当前要在民主功能与专政功能相结合的基础上，重点履行民主管理建设职责，强化“目的为本”的观念，即加强民主政治建设功能，实行参与式行政。

其次，应加大政府经济功能中的经济调控力度，在宏观管理层面采取扩张态势。我国政府的经济功能是适应计划经济体制的需要而形成和发展的。尽管改革开放以来，已经发生了深刻的变化，但仍然存在着极大的不适应。当前政府的经济功能要重点发挥好宏观调控功能，放松对企业和市场等微观主体的过多经济管制，搞好公共产品、公共服务的供给工作和市场监管工作，切实保护和促进公平竞争，扩大市场交换机制对资源配置的范围，使其在国民经济发展中发挥更广泛、更大的作用。

再次，应加强政府的文化功能。一般说来，在社会新旧制度更替，或政治动荡、秩序混乱时期，政府的政治功能处于中心地位，在政治相对稳定的经济发展时期，政府的经济功能往往处于中心位置，而在人类进入信息时代的今天，政府功能的中心已变成科学技术与教育功能，其他各项功能必须以此为中心进行配置。对此，我国政府提出了“科教兴国”的发展战略。

最后，应开发政府的社会管理功能。与完善的市场经济国家政府相比，我国政府的社会管理功能有许多缺位和不足，需要进一步开发。随着经济发展，政府的社会管理功能越来越受到关注，特别是最近几年中央政府对民生问题的关注以及财政预算对社会管理方面的加大投入，这些都说明政府的社会管理功能需要进一步开发和扩展。

【注释】

[1]《辞海》(缩印本)，上海辞书出版社1999年版，第624页。

[2]李以章等:《系统科学——基本原理、哲学思想与社会分析》，华中师范大学出版社1991年版，第122页。

[3]《现代汉语词典》，商务印书馆1983年第2版，第1483页。

[4]张国庆:《行政管理学概论》(第2版)，北京大学出版社2001年版，第96页。

[5]H.法约尔:《工业管理与一般管理》，中国社会科学出版社1982年版，第5页。

[6]詹姆斯·M·布坎南:《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》，上海三联书店1989年版，第244页。

[7]参见张金鉴《行政学典范》，台湾“中国行政学会”1992年版，第103～104页。

[8]欧文·E·休斯:《公共管理导论》(第2版)，中国人民大学出版社2002年版，第118～122页。

[9]欧文·E·休斯:《公共管理导论》，中国人民大学出版社2003年版，第100～105页。

[10]参见胡象明《行政管理学》，高等教育出版社2005年版。

[11]陈振明:《政府社会管理职能研究》，《新华文摘》2006年第3期。

[12]王国平:《政府职能转变与经济发展水平》，《国家行政学院学报》2004年第5期。

[13]陈振明:《公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社2003年版，第199～202页。

[14]石文龙、关洪涛:《“入世”与我国政府行政职能之转变》，《行政与法》，2004年第1期。

[15]唐铁汉:《强化政府社会管理职能的思路与对策》，《新华文摘》2006年第3期。