现代行政决策体制主要的构成系统

四、行政决策体制

作为一种组织性活动，行政决策是一个包括搜集信息、确定目标、设计和评价方案以及选择方案等活动在内的多阶段、群策群力的合作过程，不同的政府机构和人员在决策过程中承担着不同的决策任务。如何把这些机构和人员有机地组织起来，使其相互之间分工合作，推动行政决策过程的顺利进行，这就是行政决策体制的构建所需要解决的问题。

行政决策实际上是一种注重分工与协作的管理活动，不同的机构和人员在决策过程中处于不同的地位，履行不同的职责，同时又互相协调和相互制约。不同行政决策机构和人员的这种分工与协作关系就构成了行政决策体制。行政决策权力在不同政府机构和人员之间的配置以及相应主体在决策中所具体承担的职责就成为行政决策体制构建的核心内容。

现代行政决策体制主要的构成系统有如下三个:

(一)行政决策中枢系统

在行政决策过程中，需要有特定的机构和人员对决策的顺利进行承担起组织、指挥和协调的职责，确定决策的目标和内容，对最终的方案“拍板定案”以及对决策的不良后果承担责任，这些工作都主要通过行政决策中枢系统来完成。行政决策中枢系统也称行政决策中心或政府首脑机关。它是由具有行政决策权的行政领导者组成该行政机关或行政部门最有权威的领导核心，处于最高领导、指挥地位，并承担行政决策全部责任的系统。中枢系统是行政决策体制的核心，其他构成系统都是在中枢系统的领导下活动并为它服务。

行政决策中枢系统的主要任务是:

(1)确定决策问题、目标体系和研究课题。通过组织调查研究，把握具体实际情况，分析研究，抓住关键，预测未来，确定决策问题和目标体系。这是决策方向的确定，因而是中枢系统首要的任务。

(2)组织有关机构和人员拟定若干备选方案。无论对行政组织内部的机构人员还是委托外部咨询单位研制可行性方案，中枢系统应放手发动群众献计献策，尤其应充分发挥咨询机构的作用。

(3)抉择决策方案。从咨询系统提供的备选方案进行选优。先要根据决策问题、目标和环境情况，确定选优的价值标准和选择方法；再组织有关专家学者共同辨别、比较、平衡、切实做好可行性分析论证；最后参考专家论证意见，做出决断，确定一个较满意的方案。这是中枢系统最关键的职责。

(4)指挥检查、监督决策方案的实施和组织对某些决策方案进行局部试点。根据试点或实施中的反馈信息，再组织修正决策方案，有时有必要组织根本性修正。

行政决策中枢系统由领导层组成，并配以少量具体工作人员。例如，我国中央政府的行政决策中枢系统由总理、副总理、国务委员、审计长、秘书长及各部委的部长、主任组成。行政决策中枢系统通常采用集体决策或个人决策方式。集体决策方式是中枢系统集体以会议、投票、举手表决等形式，以少数服从多数的原则做出最后决定，并对决策实施后果集体负责，这是较常见的方式。此外，现代行政决策中枢系统中仍存在个人决策方式，即最后决策由首长个人做出，故也称单一首长决断方式。两种决断方式各有利弊。在现代行政决策体制下，可根据决策问题的具体情况、各国行政领导体制情况等来选用。美国总统运用的是个人决断方式。我国1982年宪法明确规定改委员会集体决断制为行政首长负责制这种集两种决断方式优点为一体的决策制度。

(二)行政决策咨询系统

行政决策咨询系统也称思想库、智囊团、脑库。它是指由多学科专家、学者组成的专门从事广泛智力开发、协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。

现代行政咨询机构很多，可以从多角度分类。按不同的决策层次划分，行政组织内的咨询机构有国家级和地方级(省、自治区、市、地、县)两种；按咨询机构与决策机构关系疏密程度划分，有主从紧密型(指隶属于政府的综合咨询机构和隶属各级党委和政府部门具有党和行政职能的政策研究机构)、主顾松散型(指接受党政部门指导的兼职专家集团，如专家顾问委员会、科协系统的学会等)、自主开发型(指同交办咨询研究课题的决策部门不是主从关系，其研究工作靠自主开发，实行有偿服务的机构)。

行政咨询机构最常见的分类是从与行政部门(或执政党)有无隶属关系而划分为官方咨询机构与非官方咨询机构。前者是直接隶属于行政部门(或执政党)并具有一定行政职能的机构，如美国政府系统内部建立的白宫办公厅、总统的办事机构，我国的政策研究室、调研室、发展研究中心等。这类官方咨询机构的优点是:了解决策领导者之所急；容易获得与公共政策相关的信息；研究成果易被采纳。其缺点是:易受决策领导者的思想影响，自主性、独立性较少；受政府面临现实问题压力的影响。非官方咨询机构是不直接隶属于行政部门(或执政党)的咨询机构，包括半官方咨询机构(得到党政部门的资助，但服务对象较广)和民间咨询机构(由私人或民间团体创立，其经费来源于企业、公司、私人或基金会，实行有偿服务)。如美国兰德公司、斯坦福国际咨询研究所等，它们不隶属行政系统，是非官方咨询机构，但与政府、利益集团等有千丝万缕的联系，其研究多为政府决策提供服务。

就行政决策中枢系统和咨询系统的关系而言，存在着专家指导论和专家建议论两种不同的观点。前者认为，随着咨询系统的发展和职业化，咨询系统将掌握更多的决策权力，决策中枢系统只拥有象征性的批准权。后者则认为，咨询系统只是决策中枢系统加强自身权力的工具。事实表明，这两种观点都不能完全反映决策中枢系统和咨询系统之间的关系，两者关系的构建关键是要把握好一个“度”，处理好“谋”与“断”的关系。^[10]

(三)行政决策信息系统

就行政决策而言，信息可以看作是行政决策的生命源，信息的多少和好坏最终会对行政决策质量有着至关重要的影响，因而就需要有专门的机构和人员来执行决策信息的收集、分析、加工、储存和传递的功能，这就构成了行政决策信息系统。

行政信息系统是依据行政管理系统的层次性特点来建立的。根据行政学原理和我国行政组织结构的实际，我国行政组织是通过纵向划分层级(层级节制)和横向划分部门(分部化)来进行管理的。政府的层级结构决定了各级政府处于全局和局部的地位，在管理国家事务方面就有宏观和微观之分。管理层次不同，所需信息也就不同，各级政府所需信息的层次性决定了行政信息网络的层次性。政府层级越高，所要求的信息层级相应也就越高，行政信息系统的层级也就高。目前，我国行政信息系统分为四个层次，即国务院信息系统、省政府信息系统、市级政府信息系统、县级政府信息系统。

行政决策信息系统一般具有六种功能:(1)确定行政信息需要，即了解行政决策需要什么内容和形式的信息，谁需要，什么时候需要，由什么渠道传递，等等。(2)输入信息。要开辟广阔的信息渠道，多角度，全方位搜集信息，扩充信息流。(3)信息加工。用科学方法将原始信息筛选、验证、分析、分类编目，提炼摘要。经过去粗取精，去伪存真，由此及彼，由表及里的加工过程，使信息具有可靠性、可用性。(4)信息输出。运用各种形式和工具，将加工后的信息按事先审查了解的利用者的需求，适时分送信息利用者。(5)贮存信息。通过多种信息载体，贮存有用的信息。(6)对信息系统的管理。为保证信息系统持续正常地运转，要对组织机构、人员、人—机系统等全面协调管理。^[11]