行政执行的影响因素影响分析

二、行政执行的影响因素

行政执行失败在现实生活中屡见不鲜，引起了研究者们对执行影响因素的探讨。对执行影响因素的分析，有助于决策者在执行之前就能有针对性地预防执行偏差的出现。就行政执行影响因素而言，研究者们形成了不同的意见。史密斯在《政策执行过程》一文中认为，理想化的政策、执行机构、目标群体以及环境因素是影响政策执行的四个主要因素。米德和霍恩在《政策执行过程:一个概念框架》一文中将影响政策执行的因素归为政策标准与目标、政策资源、组织间的沟通与强化行动、执行机构的特性、经济与政治环境、执行人员的意向等六个方面。虽然研究者们对执行影响因素的分析越来越彻底，但这并没有提高执行成功的可能性，研究者们“并没能从中确认一些至关重要的变量”^[17]。依据研究者们对影响因素的分析，下面将重点分析不确定性、目标的明确程度、资源的充裕程度、执行机构、目标对象等对执行造成的影响:

(一)不确定性。在瞬息万变的世界中，问题的变化速度通常超过了人们的应对能力，这就使执行过程中充满了变数，执行者不可能一劳永逸地使用同一种执行途径和方式来保证决策效果。执行者不具备关于过去、现在和未来的完备知识，也使得决策方案和执行效果之间的因果关系难以把握，执行者很难全面考虑到执行对决策问题的解决产生的积极影响和消极影响。于是，执行是一场持续的比赛，在这场比赛中的每一次“失败”和“成功”都促成下一步冲突。

(二)目标的明确程度。决策目标的明确程度不仅取决于决策者对决策问题的把握程度，还要受决策者之间利益冲突程度的影响。当决策者之间的利益矛盾难以在决策阶段加以解决和平衡时，就会通过模糊决策的方式将冲突转嫁给执行阶段，从而使执行过程也变得困难重重。决策目标的明确性对执行的影响表现在:(1)目标的明确性可以作为评价执行成功与否的有效依据，进而能够加强对执行者的控制力度；(2)目标的明确性能够减少执行者的自由裁量权，使执行者在执行过程中更能忠实于既定的决策方案。

(三)资源的充裕程度。成功的执行过程必然建立在资源消耗基础之上，当执行者缺乏充足的资源可供利用时，执行结果就可想而知了。

蒙特乔伊和奥图尔在《组织视角:一种政策执行理论》一文中，将法规内容清晰与否以及政策制定者是否提供政策资源作为分析组织内政策执行问题的两个主要变量，并将其看作是连续统一体的两个端点，从中揭示了在这两个变量的影响下，可能出现的四种政策执行情况。在他们看来，在政策内容具体以及决策者提供资源的情况下，政策通常最容易取得成功。因而，要想保证政策执行效果，政策制定者就应该主要制定内容清晰、并提供相应政策资源的政策，在这种情况下，政策执行机构为了配合政策实施往往会新建一个下属机构来保证法规内容的实现。

(四)执行机构。决策方案效果的实现最终要取决于执行机构和执行人员的能力和努力程度。执行主体的选择对执行成功与否的影响不容忽视，执行主体的能力、执行方法等因素都约束着执行的过程和结果。除此以外，执行主体对决策的认同感也不可忽视，并不是所有的执行机构都乐意接受决策者分配的执行任务，当新分配的任务与执行机构的使命不相吻合时，执行机构通常拒绝接受该项任务或在执行过程中对该项决策持抵制态度。

(五)目标团体。在大多数情况下，决策意图的实现要依靠决策目标对象对决策的顺从和接受，而目标团体对决策的接受与否在很大程度上又取决于决策对自身利益的调整程度。作为对社会利益的权威性分配，大多数决策对目标团体带来的利益影响程度是不一样的，安德森在《公共决策》一书提出了政策利益和代价分布的四种情况，在他看来，利益和代价分布范围的宽窄程度不同，目标团体对政策的接受程度也随之出现差异。