行政关系的基本构成内容分析

二、行政关系的基本构成

(一)中央政府与地方政府间关系

中央政府与地方各级政府间关系，简称“中央与地方关系”，是指在宪政框架下，作为国家整体行政权力行使者的中央政府与不同层级行政区划内局部性行政权力行使者的地方各级政府之间的权力分配关系。一般来说，中央与地方关系的实质表现在两个方面:一个方面是中央政府所代表的国家利益与地方政府所代表的区域利益之间的利益分配关系。中央政府是国家整体利益的代表者，地方政府是区域利益的代表者，两者之间的法定利益格局和调适互动关系构成了中央与地方关系的深层次本质。另一个方面则表现为职权关系。中央政府制定的各种全国性政策制度需要通过各级地方政府的配合执行才能得以有效实施。也就是说，二者又构成各种政府职权在不同层次区域得以实现和履行的职权分担主体，是一种职权分工与合作关系。其中，具体分工合作关系又随着国家结构形式的差异而有所不同。在单一制国家，地方政府直接构成中央政府、下级政府直接构成下级政府的执行机构，中央政府、上级政府的政策制度主要通过地方政府、下级政府才能得以实施。同时，它们又各自构成辖区内特殊整体利益的代表与实现机构。比如，在实行单一制的中国，湖北省不仅是中央政府在湖北省的执行机构，同时又是湖北省辖区人民整体利益这一特殊利益的代表与实现者。用宪法与政府组织法的法律规定来说，湖北省人民政府既是中央政府在湖北省的执行单位，又是湖北省人民代表大会及其常务委员会的执行机关。而在联邦制国家，中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的关系相对较为简单。它们之间有着明确的、法定的职责分工，各自在法定职责范围内履行政府职责，拥有相对独立的决策—执行系统，而不构成类似单一制国家那种决策主体与执行主体关系。比如，在实行联邦制的美国，联邦政府与州政府都构成宪法权力主体，各自在自身权力范围内独立行使政策决策权与执行权。

值得指出的是，有些联邦制国家，比如美国，其宪法意义上的地方政府概念一般不包括州政府等邦联(联邦)构成组织在内，而是指各州下辖的县、市与乡镇等不同层级的地方政府。也就是说，根据美国宪法，所谓地方政府，只是相对于州而言的。不过，从行政实践与研究出发，本书还是把美国的州政府视为地方政府。

(二)地方政府间关系

地方政府间关系是指各级地方政府之间的纵横关系网络，包括地方各级政府间的纵向关系和地方政府间的横向关系。

地方政府间纵向关系受制于中央与地方关系，与其一脉相承。一般来说，单一制国家的地方政府间纵向关系不同于联邦制国家地方政府间纵向关系。他们之间的差别类似于在前文所述的中央政府与地方政府之间的关系。

不过，相对于单一制国家，联邦制国家的地方政府间关系往往十分复杂。在同一国家不同层级的地方政府之间，乃至于同一层级的纵向地方政府间关系，比如，不同的美国州政府与其下辖的不同县政府之间的关系，就往往不同。这种差异的形成原因多种多样，但主要是由历史沿袭与地方自治要求的强化这两方面因素造成的。

相反，在单一制国家，地方政府间纵向关系往往是整齐划一的，与中央政府与地方政府间关系相似。简言之，地方政府间纵向关系主要是更高层次利益与较低层次利益间关系、整体性行政权力与局部性行政权力之间的关系；较低层次的地方政府既是较高层次地方政府政策的执行机关，也是更低层次的局部性地方利益的代表机构和地方行政权力的行使主体。当然，随着各国政府改革的推进，单一制国家地方政府间纵向关系也呈现出复杂化趋势。比如在中国，在民族自治地区、经济特区，尤其是在行政特区，其地方政府间关系就与普通行政区划下的地方政府间关系存在较大差异。

在当今各国行政实践中，所谓地方政府间横向关系主要指各个地方政府在经济利益的驱动下形成的竞争与合作关系，主要具有经济意义。这一点，无论是在单一制国家，还是在联邦制国家，都是相同的。比如，在单一制的中国各省政府之间，就像联邦制的美国各州政府之间一样，彼此之间存在着一种利益竞争关系。地方政府之间往往为了各种资源与经济利益的归属而相互竞争，形成所谓“块块”关系。

(三)非同一政府的部门间关系

非同一政府的部门间关系包括两类关系:一类是不同层级政府的部门间关系，包括中央政府部门与地方政府部门之间、地方政府上级部门与下级部门之间的关系，如中国国务院农业部与湖北省农业厅之间、湖北省农业厅与黄冈市农业局之间的关系。这类关系也即是所谓的从中央到地方“上下一条线”的条条关系。条条关系实质上是中央政府与地方政府之间职权关系以及上级地方政府与下级地方政府间职权关系的反映。在中国，这一关系的调整往往是通过条条的收权与放权来实现的。二是不具有隶属关系的地方政府部门之间的关系，包括同级地方政府部门之间、不具有隶属关系的不同级地方政府部门之间的关系，如湖北省农业厅与山东省农业厅之间、黄冈市农业局与山东省农业厅之间的关系。在这类关系中，地方的局部利益起主导作用，地方政府部门是代表地方政府行为的。

不同层级的政府部门之间的关系，也称为“条条”关系，与中央和地方关系密切相关。我国改革开放前，条条的收权与放权与中央与地方关系上的集权与分权呈正相关关系。条条的收权意味着中央与地方关系上的集权，条条的放权意味着中央与地方关系上的分权。改革开放后，随着中央向地方的放权让利改革以及中央与地方关系法制化的进行，条条关系逐渐弱化。有学者认为，条条关系在行政关系的研究视野中不具有长期稳定性。^[2]基于这些原因，本章将不对其单独进行介绍和说明，而是包含在对中央与地方关系的分析中。

不具有隶属关系的地方政府部门之间的关系，是地方政府部门代表地方政府，在地方利益的驱动下，所形成的竞争与合作关系。在改革开放前的中央高度集权体制下，地方政府间的横向合作关系受到阻隔，不具有隶属关系的地方政府部门之间的关系也因之受到阻隔。改革开放后，随着地方政府间横向关系的活跃，不具有隶属关系的地方政府部门之间的关系也活跃起来。不过，这种关系本质上不过是块块关系在不同部门或行业的具体体现。基于这些原因，本章对其也不进行单独说明，而是包含在对地方政府间横向关系的分析中。

(四)一级政府内部的行政关系

特定层级政府内部的行政关系，包括从中央到地方各个层级政府内部各内设机构之间的横向关系，以及包括本级政府在内的内部纵向关系。前者如国务院人事部、教育部与国务院办公厅等各种不同性质内设机构之间的横向关系，主要是政府内部同一行政级别内设机构之间的关系，这主要是一种横向的职权分工合作关系。后者则较为复杂，由于不同行政机构内部组织形式的差异，一级政府内部的纵向行政关系有着不同的表现形态。不过，这种内部纵向行政关系本质上是一种纵向分工协作关系，主要包括本级政府决策组织—中层管理组织—一线执行组织三个层次。以湖北省人民政府内部纵向关系为例，其典型存在模式是:湖北省人民政府—湖北省人事厅—公务员培训处。当然，在不同层级政府，由于职权总量与范围有所差异，其内设机构的层级数会有一定差异，实际上，中国不同层级人民政府的内设机构层级数量就有由中央人民政府的内设3～4级到基层乡镇人民政府没有内设机构(0级)这一明显差异。

一级政府内部的行政关系，包括从中央到地方各个层级政府内部各种纵向与横向的行政关系，这其实是一个行政组织构成要素的排列组合关系问题，属于微观行政关系的研究范畴。由于本书行政机构论一章已经对微观层面上的行政关系进行了详细而具体的研究，本章将只进行较为简要的分析。