微观行政关系的基本构成分析

二、微观行政关系的基本构成

微观行政关系是一级政府内部的行政关系，包括某一层级的政府各内设机构之间的横向关系，以及包括本级政府在内的内部纵向行政关系。

行政组织的结构，既有垂直分化，形成层级化；也有平行分布，形成部门化。部门化也叫分部化，最简单的解释就是分工。形成分部化的主要原因，可以归纳为以下几个方面:

1.由于机关工作的日益复杂及组织的日益庞大，促使机关组织必须按照工作的性质，分设单位，将复杂的工作分别分配到各个部门，才能适应事的需要。

2.为求行政效率的提高，必须经由分部化的手段和过程，使各部门皆有明确的职掌及权责关系，才能职有专司，克奏其功。

3.适应管理幅度的限制，也需分部化，使主管人员有效地指挥其属员从事分工和协调，以免因工作划分不当造成困难。

4.为实现工作专业化的利益，故需分部化，以便将工作性质相同的活动予以分类，并量才适用，发挥属员专才，妥善达成目标。

5.为获得一个大小适度、便于管理的工作单位，并妥善地应用管理的技能，也必须分部化。^[33]

分部化的方式，有按功能分部，即将同一性质的工作置于同一部门之下，由该部门全权负责该项功能的执行。如一行政组织，可划分为农业局、工商局、人事局、教育局等。根据行政功能来划分部门，是最普遍的分部化方式，行政组织尤其是这样。因组织扩大或工作量增加，为达专业化的目的，不得不在部门以下划分许多分支部门，从而形成部门的层级化。还有按程序或设备分部化、按地区分部化、按人(顾客)或物分部化等几种方式。这些方式在企业中比较常见。^[34]

我国行政组织的分部化特征比较典型，不仅经过了几十次的调整，反反复复，部门众多，而且还形成了理不清、越理越乱的部门间关系。这主要是因为我国行政组织实行双重领导体制，政府职能部门既受上级对口职能部门的领导，又受本级政府的领导。在这种双重领导关系中，有的职能部门以本级政府的领导为主，有的职能部门以上级对口部门的领导为主，还有个别的职能部门只受上级对口部门一方的领导。但不可否认的是，即使职能部门不受本级政府的领导，也免不了要与同级地方政府或同级地方政府所属的其他职能部门打交道，所以本书所说的特定层级政府内部的关系作广义的理解，以上级对口部门领导为主，或只受上级对口部门领导的职能部门，与同级地方政府或同级地方政府所属的其他职能部门之间的关系也属于微观行政关系的研究范畴。

我国在新中国成立以来的多次行政体制改革中，形成了两种类型的职能部门:

第一种类型的职能部门分别是各级政府的组成部分，以本级政府的领导为主，以上级对口职能部门的指导为辅，如民政局、工商局、农业局等。这一类型中政府内部的部门间关系比较简单，也比较好处理。

第二种类型的职能部门一般是本系统上级职能部门的派出机构或分支机构。对于这类机构，其干部、工作人员、业务范围及工资福利归上级职能部门主管，下级政府只有协管的权力，有的党群关系归下级管理，有的连党群关系也归上级主管部门管理，下级政府基本上无权过问其任何工作。现在这类部门或机构主要有监察、审计、国家安全、公安、统计、地震、地质矿产、气象、测绘、物资储备、银行、税务、烟草专卖、邮政、铁路、民航、电力、海关、商品检验等。

这一类型中政府内部的部门间关系非常复杂，容易出现职能部门与同级地方政府或同级地方政府所属的其他职能部门之间的矛盾。下级部门是上级部门的派出或分支机构，它和同级政府的关系就十分淡薄，人、财、物都没有关系。比如说国税局，它是上级部门的分支机构，与同级政府没有什么关系。但它要按期完成税收任务，同级政府要求减和免，或者拖欠税收，两者的冲突就发生了。这种矛盾和冲突往往需要上级政府或更高级政府出面协调，才能够解决，而且可能久拖不决，给双方的工作都会带来困难。国税局在上级部门的领导下，可以自行决定自己的编制、福利、奖金、住房和办公用房、用车，这对于同级政府来说，都可能引起攀比现象，使同级政府难以统一领导各部门，给机构改革、奖金福利控制、住房用车控制带来麻烦。少数垂直领导部门的存在是必要的，有利于完成一些特别的任务。但这种部门的大量存在，削弱了一级地方政府的功能，不利于政府功能的全面实施，对于一级政府的改革和发展都是不利的。^[35]

从上面的分析中我们可以看出，受从中央到地方“上下一条线”的条条关系的影响，微观行政关系变得异常复杂，这不利于我国地方政府的改革和发展。所以，改善和理顺微观行政关系，一方面要减少中央政府部门与地方政府部门之间、地方政府上级部门与下级部门之间的垂直领导关系，多一点业务指导关系；另一方面要实行中央与地方的法律分权制，从法律层面明确中央与地方政府间职权分工。这两方面是相辅相成的，减少条条上的垂直领导关系，会扩大地方的自主权；扩大地方的自主权，也就会减少条条上的垂直领导关系。