中国行政关系的新发展分析概括

二、中国行政关系的新发展

20世纪70年代末80年代初以来，我国进行了政治体制和经济体制改革，改革在总体特征上呈现出地方分权的倾向，使行政关系发生了根本性的变化。

(一)地方分权

1.通过经济体制改革实现地方分权

党的十一届三中全会以后，中国的经济体制改革一直沿着政府向企业放权、中央政府向地方政府放权以及各级政府向下层层放权(即“简政放权”)的方向进行。

(1)财政权的下放

在财政权力方面，对财政管理体制进行了多次调整，逐步扩大地方的财政自主权。从1980年开始实行“划分收支、分级包干”的新财政体制(人们俗称为“分灶吃饭”的财政体制)，到1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，1988年实行的六种包干办法，^[44]再到1994年开始实行的分税制，我国的财政体制逐步向规范化、制度化的方向发展。在此进程中，地方发展的总体方向是更具有独立性和自主性。

改革开放之前，虽然中央也常向地方财政下放权力，但都是以“条条”掌握财政分配权为前提的，因而，中央向地方下放财权，不过是财政系统内部的逐渐放权而已，其他各经济主管部门仍然保持着对地方财力使用的支配权，地方财政仍然没有实质性的独立权。而从1980年开始的财政体制改革，逐步跳出了以“条条”为主支配财力的老框框，走上了以“块块”为主支配财力的轨道。“分灶吃饭”的财政体制规定，下放财权后，中央各经济主管部门对于已经明确划归地方自行安排的各项事业，不再归口安排支出，也不再向地方分配支出指标，地方财力的分配和使用完全与各经济主管部门脱钩。1994年开始实行的分税制按照税种划分中央和地方的收入来源。它是按市场经济的客观要求处理中央与地方财力分配关系的一种财政管理体制。这种财政体制既能赋予地方较大的自主权，又能保证中央政府享有稳定的财政收入。

(2)经济管理权的下放

改革开放以来，中央将一些属于中央的经济管理权下放给地方政府，扩大了地方政府的经济管理权。如扩大了地方政府固定资产投资项目审批权、物价管理权、利用外资的审批权、外贸及外汇管理权，增加了地方政府统配物资的品种和数量，还将一些过去由中央部(委)直接管理的企业下放给地方政府管理。

2.通过政治体制改革实现地方分权

经济体制改革引起的中央与地方经济关系的调整，不断影响着我国传统的中央高度集权的政治管理体制，推动着传统政治体制进行缓慢的调整和变革。

(1)在干部人事方面，中央下放和扩大地方的干部管理权限。从1984年起，将干部管理权限由过去的各级干部下管两级改为下管一级，这就减少了中央的干部管理层次，把原来由中央直接管理的一部分干部下放给地方直接管理，扩大了地方的干部管理权限。

(2)在行政权限方面，1982年通过的新宪法即“八二宪法”规定的中央与地方国家机构职权划分的总原则，扩大了地方政府的某些职权。“八二宪法”规定:“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的自主性、积极性的原则。”(第三条)这为扩大地方政府的行政权限提供了宪法依据。

(3)在行政领导体制方面，由集体负责制改为首长负责制。行政领导体制的这一变化，在明确行政首长在行政活动中的责任的同时，也直接或间接地提高了政府行政在整个政治体系中的地位和作用。

(二)地方政府间的横向合作蓬勃发展

改革开放之前，由于实行中央高度集权以及“统收统支”的财政体制，地方政府不具备独立追求自我利益的动力和能力，地方政府间的横向经济联系主要是中央集权支配下的资源调度。改革开放后，我国进行了政治体制、经济体制、行政体制改革，地方政府在经济和行政权限上获得了一系列独立自主的权力，有了开展地方政府间合作的必要条件，出现了多种形式的政府间合作，如高层领导联席会议、城市政府联合体、区域内经济贸易协调会、跨经济区的地方政府联合等。

1.高层领导联席会议

实行高层次领导对话，进行经验和信息交流是地方政府间合作的重要形式。以上海经济区为例，到1986年7月，上海经济区已包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、福建五省一市。在这个经济区内，不仅有省级政府之间的联合，还有市级政府之间的联合。经济区于1985年成立经济区省长、市长会议制度。省市长会议由上海市市长、其他五省省长和经济区规划办主要负责人组成。会议每年召开一次，在区域内各省市轮流召开，由东道主的省长、市长担任主席主持会议。省市长会议实行民主协商一致的原则，形成的决议共同遵守。^[45]

再以泛珠三角区域为例。泛珠三角区域包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九个省区和香港、澳门两个特别行政区(简称“9+2”)。它们于2004年签订了《泛珠三角区域合作框架协议》，确立了内地省长、自治区主席和港澳行政首长联席会议制度。每年举行一次会议，研究决定区域合作规划，协调推进区域合作的重大事宜。^[46]

2.城市政府联合体

这主要是区域内的各大城市之间在经济、行政和文化等方面的合作。例如，1984年12月14日，辽宁中部城市经济技术协作联合体在沈阳成立。联合体由沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳、铁岭、丹东七城市组成。^[47]再以“长三角”区域内的旅游城市为例，2003年7月，“长三角”区域内的上海、南京、杭州等15个旅游城市及安徽黄山市签署了《长江三角洲旅游城市合作(杭州)宣言》，决定把“长三角”旅游区建成中国首个跨省市的无障碍旅游区，统一打造长三角旅游的整体品牌，使之成为世界级旅游目的地。该宣言为“长三角”旅游城市之间的横向合作奠定了坚实基础。^[48]

3.区域内经济贸易协调会

这是区域内地方政府进行交流和合作的重要组织，包括省际间的经济协作区和城市间的经济协作网络，前者如西南五省七方经济协调会，环渤海经济区，由中南六省(区)三市九方(粤、桂、湘、鄂、豫、琼、穗、汉、深)组成的中南经济协作区，淮海(苏、鲁、豫、皖)、中原(晋、冀、鲁、豫)、闽粤赣三边协作区等，后者如长江沿江沿岸中心城市协调会等。^[49]

4.跨经济区的地方政府联合

各地方政府间的联合不仅仅局限于经济区内相邻近地区的地方政府，还扩展到全国各地的地方政府，如东北经济区内5城市参加环渤海15城市经济协作圈；锦州、朝阳参加冀、蒙、辽边界7城市(地)经济联合体。^[50]再如，上海经济区内的江苏省与陕西省进行干部交流合作，其宗旨是:东西互助、对口支援、沟通信息、外引内援、培养干部、发展经济。根据协议，江苏于1991年选拔73名熟悉经济工作的领导干部到陕西秦巴山区任职，陕西选派73名分管经济工作的领导干部到江苏有关市县挂职工作、锻炼学习。^[51]

(三)地方政府间竞争激烈^[52]

改革开放后，随着行政性分权、经济性分权的进行，地方政府成为了地方经济利益的代表，有了开展横向经济联系的必要条件，在地方政府间合作大力发展的同时，地方政府间的竞争也如火如荼地进行着。我国地方政府间的竞争有多种表现形式，如财政(税收)竞争、招商引资竞争(优惠政策竞争)、基础设施建设竞争、会展竞争、人才竞争、政府服务竞争、区域性竞争等。^[53]

1.税收竞争

地方政府之间为了吸引资本、技术等生产要素的流入，以税收为手段展开竞争，主要表现为税收优惠。地方政府通过减免税收、财政返还等各种优惠措施尽量提高本地在吸引外资方面的优势，吸引外地资源流入本地，从而扩大税基，弥补因减免税而造成的收益损失，达到地方政府获利的目的。目前，我国地方政府税收竞争的主要问题在于:违反国家法令擅自和越权减免税。

2.招商引资竞争(优惠政策竞争)

在整个转轨时期，地方政府为了吸引外部资源，最容易见效的手段便是优惠政策。通过给予更多条件优越的优惠政策，可以在短期内取得比较明显的收益，尤其是对基础条件、区域位置比较差的地方来说，优惠政策是最主要的竞争手段。^[54]在优惠政策竞争方面，主要有低价或免费提供土地、低价转让国有企业、承诺基础设施建设、无限制地实施税收和政府收费的让渡、主动协调银行融资等。

3.基础设施建设竞争

除了比较原始的优惠政策竞争外，地方政府还进行城市基础设施建设竞争，因为地方政府越来越认识到，基础设施建设是优化投资的重要组成部分，对招商引资不仅具有明显的短期效果，还具有更为重要的长期效果；提供良好的基础设施还有利于民间经济的发展。为此，各级地方政府纷纷兴建汽车城、大学城、电子城、工业园等大规模投资项目，市政设施、路桥建设、园区开发等基础设施投资的扩张态势也达到沸点。

4.会展竞争

会展竞争实际上属于基础设施建设竞争的延伸。通过会展，不仅可以快速扩大本地声誉，还可以吸引大量的生产要素向本地集中，大大增加本地区的商业发展机会，为此，地方政府便围绕着“会展”这个馅饼展开了激烈的竞争。

据报道，目前国内各类展览馆达230多个，已经超过德国而名列世界第二；与此同时，打造国内甚至是国际区域性经济城市已经成为很多城市所确立的新目标，这些城市大多提出建设会展中心城市，写入政府工作报告的已达几十个之多。^[55]而且，始于20世纪90年代末的城市展览场馆新建、改建、扩建热潮，到目前仍未停歇，并且这一波热浪开始从大城市向中小城市甚至乡镇扩散，在浙江、广东两地，10个以上的县级市和经济实力雄厚的乡镇，都已经兴建或即将上马两万平方米以上的新展馆，这使得原本独享展览业“蛋糕”的中心城市，不得不面临更多的竞争对手。^[56]