四、政府绩效管理的限制因素
历史上，对绩效管理的重视早在20世纪初便已开始。在20世纪80年代以后，实施绩效管理，追求高绩效的公共组织成为公民与政府一致的目标。只有对政府绩效进行衡量，公众才能知道政府各部门的生产力如何，政府才能真正了解自己到底做得如何。但是，公共组织的绩效管理，特别是绩效衡量实属不易，许多学者皆认为绩效不易衡量为公共组织之特征。
学者林奇(Lynch)和戴伊(Day)在回顾了美国公共部门的绩效衡量后认为，要有效地衡量政府绩效并不容易，因为在实际上常常存在如下限制[49]:
1.内部无能的反功能。每一个组织的绩效衡量理论上都应该量身定制，但公共部门内部缺乏具有分析背景的专业人才，使得绩效衡量的工作变得眼高手低。
2.政府绩效的因果关系难以确认。公共部门的计划结果往往很难衡量，因为公共产品通常无法分割，所以公共输出不易描述，产出的价格和单位成本也不易衡量。
3.公共部门组织很少能控制环境的因素，因此绩效衡量往往只限于直接的输出项。例如公务员无法控制与公共安全及公共健康有关的所有因素，所以要求公务员负责亦值得商榷。
4.量化考核是资源配置的重要范畴，但要获取客观的绩效衡量并不容易。
政府部门面临的上述限制并不意味着绩效管理难以在政府部门推广，欧文·休斯认为以下原因可以说明继续运用绩效标准的理由。[50]
首先，公务员也许会把绩效指标或绩效评估的运用当成一种威胁，但是这种方法却能够表明谁有较好的实践和较好的绩效，而这两者都可能受到奖励，从而能够成为一种机会。
其次，在当前的形势下，任何公共活动都处在被削减或全面清除的威胁之下，因此，绩效标准欠缺的职能或职位更易于受到责难。
再次，如果没有一些能够用来监督实现目标进展情况的手段，设定清楚的目标或为既定计划提供相应资金都几乎没有任何意义。既然在其他方面的改革中已投入了许多资本，绩效测量将会得到进一步的运用。
【注释】
[1]转引自猿谷雅治、千田《目标管理体制》，中国农业机械出版社1983年版，第24页。
[2]中华征信所:《目标管理》，山西经济出版社1995年版，第6页。
[3]猿谷雅治、千田:《目标管理体制》，中国农业机械出版社1983年版，第11页。
[4]猿谷雅治、千田:《目标管理体制》，中国农业机械出版社1983年版，第9页。
[5]代尔·D·麦康基:《如何实行目标管理》，化学工业出版社1985年版，第229页。
[6]代尔·D·麦康基:《如何实行目标管理》，化学工业出版社1985年版，第239～240页。
[7]《标杆管理法应用情况调查》，《世界标准化与质量管理》2005年第11期。
[8]克里斯托弗·博根、迈克尔·英格利希:《竞争性标杆管理》，经济科学出版社2004年版，第323页。
[9]帕特里夏·基利等:《公共部门标杆管理》，中国人民大学出版社2002年版，第3页。
[10]克里斯托弗·博根、迈克尔·英格利希:《竞争性标杆管理》，经济科学出版社2004年版，第5页。
[11]克里斯托弗·博根、迈克尔·英格利希:《竞争性标杆管理》，经济科学出版社2004年版，第6页。
[12]帕特里夏·基利等:《公共部门标杆管理》，中国人民大学出版社2002年版，第23～24页。
[13]克里斯托弗·博根、迈克尔·英格利希:《竞争性标杆管理》，经济科学出版社2004年版，第11～12页。
[14]阿里·哈拉契米:《政府业绩与质量测评》，中山大学出版社2003年版，第149页。
[15]参见帕特里夏·基利等《公共部门标杆管理》，中国人民大学出版社2002年版，第44～48页。
[16]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》，华夏出版社2002年版，第7页。
[17]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》，华夏出版社2002年版，第9页。
[18]克里斯托弗·博根、迈克尔·英格利希:《竞争性标杆管理》，经济科学出版社2004年版，第321页。
[19]克里斯托弗·博根、迈克尔·英格利希:《竞争性标杆管理》，经济科学出版社2004年版，第320页。
[20]尼古拉斯·亨利:《公共行政与公共事务》，华夏出版社2002年版，第187页。
[21]麦克唐纳:《成功的全面质量管理》，上海译文出版社1993年版，第7页。
[22]菲根堡姆:《全面质量管理》，机械工业出版社1991年版，第4页。
[23]史蒂文·科恩等:《政府全面质量管理》，中国人民大学出版社2002年版，第16页。
[24]新将命:《全面质量管理》，上海文汇出版社2002年版，第28页。
[25]新将命:《全面质量管理》，上海文汇出版社2002年版，第28页。
[26]财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组编:《美国政府绩效评价体系》，经济管理出版社2004年版，第180页。
[27]史蒂文·科恩等:《政府全面质量管理》，中国人民大学出版社2002年版，第6页。
[28]参见史蒂文·科恩等《政府全面质量管理》，中国人民大学出版社2002年版，第53～120页。
[29]史蒂文·科恩等:《政府全面质量管理》，中国人民大学出版社2002年版，第55页。
[30]张成福、党秀云:《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第311～312页。
[31]亨利·明茨伯格:《战略历程——纵览战略管理学派》，机械工业出版社2002年版，第4页。
[32]亨利·明茨伯格:《战略历程——纵览战略管理学派》，机械工业出版社2002年版，第7页。
[33]周三多等:《战略管理思想史》，上海复旦大学出版社2003年版，第24页。
[34]钱德勒:《战略与结构》，云南人民出版社2002年版，第15页。
[35]费雷德·戴维:《战略管理》，经济科学出版社1998年版，第18页。
[36]蒂姆·汉纳根:《掌握战略管理》，商务印书馆2004年版，第1页。
[37]波思:《战略管理:跨部门互动的方法》，清华大学出版社2003年版，第2页。
[38]欧文·休斯:《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第76～77页。
[39]参见保罗·纳特和罗伯特·巴可夫《公共和第三部门组织的战略管理:领导手册》，中国人民大学出版社2001年版，第139～168页。
[40]欧文·休斯:《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第181页。
[41]张成福、党秀云:《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第86页。
[42]理查德·威廉姆斯:《组织绩效管理》，清华大学出版社2002年版，第1页。
[43]简·莱恩:《公共部门:概念、模型与途径》，经济科学出版社2004年版，第224页。
[44]理查德·威廉姆斯:《组织绩效管理》，清华大学出版社2002年版，第37页。
[45]张成福、党秀云:《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第271页。
[46]马国贤:《政府绩效管理》，上海复旦大学出版社2005年版，第127页。
[47]马国贤:《政府绩效管理》，上海复旦大学出版社2005年版，第98页。
[48]理查德·威廉姆斯:《组织绩效管理》，清华大学出版社2002年版，第4页。
[49]张成福、党秀云:《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第280页。
[50]欧文·休斯:《公共管理导论》，中国人民大学出版社2001年版，第215～216页。
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