依法行政及其重要意义分析

一、依法行政及其重要意义

依法行政，又称为行政法治，是近代民主国家与公共行政意识产生之后逐步形成的一种行政原则与社会管理模式，也是近些年来我国行政发展的基本价值模式与方向。如何理解依法行政并促成其尽快实现，成为当代中国行政研究面临的主要课题之一。

(一)依法行政的含义

依法行政相关的概念很多，先是“行政管理的法制化”或者说“行政法制化”。20世纪90年代最后几年，在党的十五大提出建立社会主义法治国家、实行依法治国这一政治发展蓝图之后，占主流的是行政法治概念，随着党的十六大明确提出要“推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责”之后，依法行政才成为一个常见的行政术语。张国庆教授认为，“依法行政的一般性解释是:在三权分立的国家政治体制格局中，公共行政权力主体即狭义的政府，应当依法设定和实施行政行为。至于对法的解释，则在不同的时期、不同的国家有不同的理论与实践。但法的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在”^[9]；“依法行政是一种政治思想、政治理念，也是一种法律观点、法律制度，还是一种政治道德和社会价值标准”^[10]。不过，大多数学者并没有停留在理论探讨层次，而是直接把依法行政作为一种行政管理原则或要求来理解，甚至往往不进行具体的界定，就直接加以运用。总体而言，依法行政这一概念包括以下几个方面的内涵:

1.依法行政是一种民主宪政原则。作为一种原则，依法行政要求行政权力要在法律限定的范围内运行。法律是国家意志的体现，在现代民主国家，也就是人民共同利益与意志的体现。这要求行政活动要符合人民的共同意志与利益要求。因此，近年来逐步形成的依法行政理念首先是一种民主原则。另一方面，行政权力作为一种国家公共权力，具有权力自身的扩展野心与趋势。思想与国家权力实践历史都表明，正如恩格斯所说的那样:“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”^[11]事实上，不受制约的权力必将导致绝对的腐败，公共权力一定要受到适当的限制与约束等类似观念已经成为当今世界各国主流的基本宪政原则。相应地，由于行政权力在整个国家权力体系中的地位，依法行政便构成民主宪政体制的一项基础原则。

2.依法行政是一种行政模式。依法行政其实就是法治或依法治国模式在行政领域的具体体现。法治是相对于人治而言的一种公共管理模式。简言之，这是指国家行政机关与行政人员在管理国家事务、社会公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务的过程中，其职责权限、工作程序、方法等都应该以法律规范作为依据、工具和保证，而不得擅自妄为的行政模式。

3.法律规范的规范性或约束性作用是依法行政的精髓所在。无论是作为一种民主宪政原则，还是作为一种公共治理模式，依法行政的核心与精髓都在于法律规范的规范性与约束性作用。它必须遵循法律至上以及法律面前人人平等等法治原则。其实，这也正是法治不同于其对立面——人治原则与模式的本质特征所在。

综合以上含义，我们可以对依法行政的内涵作以下定义:依法行政是法治在行政系统及其运行过程中的体现，是国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行行政职能过程中，其职责权限、工作程序以及方法都必须以法律规范作为依据、工具和保证的一种民主宪政原则和行政模式。

(二)依法行政的基本内容

作为一种行政模式和民主宪政原则，依法行政是法治原则在行政领域的具体表现。一般地，它主要包括行政意识的法治化、行政职权法定化、行政编制法定化、行政程序法定化、行政责任法定化等几方面的基本内容。

1.行政意识的法治化。这要求建立与依法行政模式相适应的行政文化环境与行政组织风气。行政活动是要通过具体的行政行为来加以实施的。行为主体是否具有法治意识，尤其是法律至上与法律面前人人平等等思想与行为意识，是依法行政得以实现的文化与思想前提。行政主体的思想与行为意识是在行政文化的社会化过程中形成的，还要受其所在部门组织风气的制约与影响。因此，依法行政的首要内容就是要促成与培养相适应的行政文化环境和行政组织风气。

2.行政职权的法定化。行政机关及其工作人员的职能范围、权限大小与关系都要有法律规范的明确授予与规定。一方面，行政主体的职能要有明确的规范。这包括该主体管什么、管辖范围、与其他主体之间的分工关系及界限等内容。另一方面，还要遵循事权一致原则，通过法律规范形式赋予行政机关和行政人员以相称的管理权力，包括一定的人权、物权、财权。其中，权限大小与管辖范围，以及各种权力关系都应该有明确的规定。

3.行政编制的法定化。行政机关的设立、机构规模、人员定额等编制内容都应该有明确的法律规定。行政机关的设立必须有法定依据，一般是由宪法与政府组织法等效力等级很高的重要行政法律规范加以规定。与此同时，行政机关的规模大小、级别以及人员定额、岗位结构等，也要有相应的法律依据。当今各国主要是以行政编制法、国家公务员法等国家基本法律的形式加以规范。

4.行政程序的法定化。行政程序是行政机关与行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中所遵循的一系列具有时间衔接性的行为步骤、方式与过程的集合。为确保行政行为的公开性与透明度，避免行政权力的滥用，同时促成行政行为的科学化、合理化，对行政程序予以规范化、制度化，构成依法行政的又一项基本内容和要求。

5.行政责任的法定化。行政责任是指由于没有履行基于不同行政规范而产生的各种职责和义务，国家行政机关及其工作人员所应该承担的行政、法律、政治乃至于道义上的各种责任后果的统称。在这里，主要是指行政法律责任。权责一致是现代管理学的基本原则和要求。现代行政不允许只行使权力并享受相关权利而不承担相应行政与法律责任的现象发生。依法行政模式要求在法律规范上明确体现这一原则，通过各种行政法律规范的形式对行政机关及其工作人员由于没有履行法定职责和义务所应该承担的行政与法律责任作出明确、具体的规定。这就是所谓的行政责任法定化。行政责任法定化的实质是要建立起责任行政机制。这既是依法行政模式的基本要求，也是这一模式得以实现的根本保障机制。

(三)依法行政的作用与意义

作为一种宪政原则与行政模式，依法行政也是进入21世纪以来中国政府发展的基本方向。这一模式的建立与完善，对于现代国家民主和市场经济的发展，对于行政改革成果的巩固与完善，都有重要的作用与意义。

1.依法行政是现代国家民主，尤其是行政民主发展的前提与保证。国家民主或者行政民主，其实质都在于要使公共权力的运行能真正体现人民的共同利益与意志要求。在现代国家，人民利益与意志的直接与集中体现形式就是各种法律规范。依法行政的核心就是要保持行政法律规范的规范性与约束力，确保行政活动在法律规范限定的范围内合法合理地进行。这就从制度层面确保了行政活动民主化的实现。与此同时，现代行政法律规范还规定了公民和社会组织直接参与行政过程的途径、方式与权利保障手段，这也构成行政民主化的一种重要渠道与推动力量。

2.依法行政是市场经济发展的客观要求与保证。市场经济是一种法制经济，也是一种强调权利与义务相平等的经济形态。它要求政府作为公正的裁判来制定与维护社会普遍遵从的、以法律规范形式体现出来的各种“游戏规则”，如公平竞争、等价交换、第三者权威仲裁等。同时，它也要求在所有“游戏规则”的运行过程中实现“在法律面前人人平等”这一基本的法制规则^[12]。正因为如此，市场经济的发展离不开“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”的国家政府，要求政府作为市场法律秩序的建立者与维护者，确保市场经济有序发展。对于作为政府的一部分，并且地位日益突出的行政系统而言，实现依法行政、公平行政，也就成为市场经济顺利发展的客观要求和保障。

3.依法行政是控制行政权力膨胀趋势的必然选择。作为一种社会存在本身，权力具有强烈的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性^[13]，如果没有法律规范的限制，就很有可能出现权力的滥用、腐败，乃至于独裁。而且，在与社会、与公民的关系上，公共行政系统是最直接、最经常、最广泛、最具体的，尤其是在现代社会，公民从生到死的全部生活都与公共行政系统履行的管理与服务密切相关^[14]。从这个角度来说，社会与公民受到行政系统侵权的可能性也就最大。更为重要的是，由于法律规范的规定总是相对抽象的、原则性的，法律的适用也经常是模糊的、有争议的。因此，作为执法机关的行政系统拥有了自由裁量的巨大空间，也就拥有了权力不断扩充的极大可能性。为此，如何控制迅速扩张的公共行政权力，就成为各国政府与社会面临的一个基本宪政问题。迄今为止，实行行政权力法制化，促成依法行政仍然是解决这一问题的必不可少的途径。

4.依法行政是推进与深化行政改革的有效途径。自20世纪70年代中后期以来，行政改革一直是各国政府面临的共同问题。依法行政正是推动与深化行政改革进程的重要力量与有效途径。一方面，已有的相关行政法律规范要求行政系统及其工作人员能够不断调整自身的职责权限、管理与服务的程序、方式和方法，以便适时满足社会与公民不断变化的利益要求。这构成各国行政改革最基本的动力。确保行政合法合理化的各种法律规范是形成这种动力的制度与法律保障。另一方面，行政改革要想取得合法权威与地位，也需要实现改革方案的法制化和改革过程的合法化。行政改革过程的成果最终要依靠不断建立与健全行政法规体系来巩固与稳定。改革实践表明，一项成功的改革都是从制定与实施新的行政法律规范开始的。事实上，缺乏足够的法制化支持和应有的法律权威是长期以来我国政府改革方案往往难以得到有效贯彻落实、政府改革总体效果一般的重要原因。这正是进入新世纪以来我国政府把实现依法治国、依法行政作为一项国家政治与政府战略发展目标的基本动因。