以德行政的提出，以德行政的含义及其基本内容

二、以德行政及其意义

以德行政有着悠久的历史渊源，在依法行政日益完备但又日显不足的当代世界各国，其地位日益突出，成为各国政府促成行政合法合理化过程中越来越重要的一项战略选择。

(一)以德行政的提出

以德行政是以德治国这种国家治理原则和模式的一个核心组成部分。然而，德治作为一种治国模式并不是新鲜的事物。自人类社会形成国家与政府以来，德治观念就已经产生，并且在不同历史阶段和许多不同国家都有进行实践的尝试与经历。

在古代西方较为有名的是柏拉图的哲学王思想以及由他主持的在一些古希腊城邦国家进行实施的历史传说。不过，几乎是同时发生，但更为持久、更为系统化的理论建构与实践努力发生在中国。作为中国古代主流的治国理念，儒家的民本思想把国家安危、社稷兴衰看作民心向背的结果，而民心之向背取决于仁政、德治，即所谓君以仁施政，臣以德治国。这就要求治国者要以个人的人格修养来实现治国理想。孔子认为:“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”^[15]意思是说，以行政手段引导民众，以刑罚来整顿、约束民众，虽然可以使民众暂时免于犯罪，但却无法使他们树立以犯罪为耻的观念。如果用道德来引导民众，用礼仪来规范民众，民众就会树立以犯罪为耻的观念，自觉地端正自己的行为。很明显，孔子认为德治高于刑律，治国的过程应该是一个道德感化的过程。在他看来，君臣之间不是靠法制与权力，而是要靠礼、忠、信等德行来维持:“君使臣以礼，臣使君以忠。”^[16]孟子重在讲仁政，对礼治也很看重，荀子则基本是围绕礼来展开其政治思想的全部内容。这样，德治，既包括统治者自身如何受制于礼、为政以德，又包括如何对被治者齐之以礼、道之以德，以保证国家与社会秩序的有序运行，构成中国传统的主流治国理念。不过，在儒家思想真正成为中国古代主流思想之后，民本思想更多地让位于三纲五常的等级伦理思想，德治也就更多地体现出作为维护家族(王朝)统治的工具性手段的实质。

以德行政作为一个公共行政学概念的提出，则是相当晚近的事情。在西方，强调行政的道德化、伦理化主要是从20世纪70年代中后期开始的。由于行政系统职能规模及其对社会生活干预程度的不断深入，行政权力不断扩张，政府失败尤其是政治腐败的丑闻使得各国政府面临着严重的政府信任和道德危机，行政道德立法也列上各国立法议程。在这种情况下，加强行政机关及其工作人员的道德修养建设，实现行政活动的道德化、伦理化，成为这些国家行政系统及其工作人员不得不日益重视与采取的行政原则与模式选择之一。在当代中国，尽管有着悠久的德治传统，新中国成立以来也一直强调社会主义道德建设，但是，以德行政无论是作为一个政治与行政管理术语，还是作为一种治国原则与模式，都是随着以德治国这一治国方略的提出才逐渐得到国内行政理论与实践的重视。

从党的十三届四中全会开始，中国共产党与政府就确立了社会主义建设在抓物质文明建设的同时也要抓精神文明建设，而且两手都要硬的基本原则。经过不断的探索，在2000年6月召开的中央思想政治工作会议上的讲话中，江泽民首次正式使用了“德治”这个概念。他指出:法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为，德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟；道德规范与法律规范应该互相结合，统一发挥作用^[17]。随后，2001年1月在全国宣传部长会议的讲话中，他进一步明确提出了“以德治国”的战略决策。他强调，“我们在建设有中国特色社会主义，发展社会主义市场经济的过程中，要坚持不懈地加强社会主义法治建设，同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国”。江泽民明确指出，对一个国家的治理来说，法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进的，二者缺一不可，不可偏废。就这样，党中央逐步形成了关于“以德治国”的战略决策。

这里讲的以德治国，就是加强社会主义道德建设，建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义法律规范相协调、与中华民族传统美德相承接的社会主义思想道德体系，并使之成为全体人民普遍认同和自觉遵守的行为规范。把依法治国和以德治国结合起来的重要思想，要求我们党和政府的各级组织和工作人员，不仅要在宪法和法律范围内依法行使职权，而且还要树立良好的道德形象。也就是说，党和国家工作人员特别是领导干部必须坚持立党为公、执政为民，身体力行社会主义道德和共产主义道德，以德修身、以德服众、以德行政，发挥道德示范的作用，以高尚的人格力量影响和带动广大群众。作为国家基本职能活动之一的行政机能自然也要纳入以德治国的战略规划之中。事实上，由于行政活动在整个国家政治社会生活中的地位，以德治国的核心就是以德行政，以德治国战略的提出也就意味着以德行政战略以及相关理念的形成。

(二)以德行政的含义及其基本内容

作为以德治国这一治国原则与方略在行政领域的具体体现，以德行政是指这样一种行政原则与模式:根据该原则或在该模式中，行政机关与行政人员以德修身、以德服众、以德行政，确保一切行政行为要在行政道德规范的约束与规范之下进行。简而言之，以德行政包含以下基本内容:

1.行政机关和行政人员要以德修身。这就是要实现行政机关及其工作人员的“内圣”。中国古代德治思想就是儒家所谓“内圣外王”的治国理念，即以圣人之德行王者之政。具体而言，这包括八个方面的内容或者阶段:格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下。其中，前面五个阶段讲的都是统治者实现自身完善或说内圣化的过程。很明显，“内圣”是“外王”的基础，是实现德治的前提、出发点与根本所在。也就是说，要实现以德行政，行政主体首先需要成为一个具有较高知识素养和道德水平的人。内圣化是个人修养与社会教化(社会化)过程的统一。就现代行政学观念来理解，行政主体道德修养水平的提高首先是一个个人问题。这就要求行政主体要主动加强自身知识技能与道德修养。但是，更为重要的是要促成制度化的行政道德生成机制。也就是说，现行的行政制度体系应该提供有助于良好行政道德发生的制度保障。比如说，在公务员选拔录用与晋升任用时要把选用对象的道德修养水平作为一个制度化指标，在对行政组织进行绩效考评时要确保组织成员整体道德水平与组织服务态度、工作风气等成为重要的制度化依据，在公务员培训过程中要加强行政道德修养与道德行为技术方面的训练，如此等等。

2.行政机关和行政人员要以德服众。行政主体要在行政管理过程中身体力行行政道德规范，为人表率，树立良好的道德形象，成为先进思想道德的引导者和模范的实践者。孔子说:“下之事上也，不从其所令，从其所行。上好是物，下必有甚者矣。故上之所好恶，不可不慎也，是民之表也”^[18]；“其身正，不令而行；其身不正，虽令不行”^[19]。他又说:“君子之德风，小人之德草。草上之风必偃。”^[20]一般地，如果行政主体能够做到勤政廉洁，表现出良好的道德风尚，尽管或许达不到孔子所说的良好效果，但是，从现代管理学的角度来看，这必定会增强管理者的道德权威与影响力，对行政职能的顺利履行产生正面影响。相反，如果行政机关政风败坏，行政人员道德素质水平低劣，不仅实现公正、合理、有效的行政不可能，也会对社会风气造成恶劣影响。

3.行政机关和行政人员要以德行政，行德政。所谓行德政，就是要廉洁奉公，勤政为民，确保行政权力的行使和行政职能的履行围绕着为人民服务这一基本行政道德准则展开。“以民为本”的德政思想其实正是中国古代思想家与政治家几千年来追求的政治理想，其典型观点是孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”思想。当然，一般认为，这种民本思想的最终目的不在民，而在于维护君主的统治。原因很简单，在君主们看来，以民为本，就是应推行顺应民心的政策以争取民众的忠心拥护，取信于民。但是，在现代民主国家，人民才是国家的主人，行政活动的基本职责就是要制定与实施体现民意的政策与法律。也只有这样，行政系统及其工作人员才能真正取得民众的信任和支持。

4.依法行政与以德行政要相互结合。历史实践证明，仅仅行德政不足以确保行政管理职能活动始终用于促成国家与民众利益的达成，甚至不能确保德政或者说德治的真正实现。法律和道德作为社会上层建筑的重要组成部分，都是维护社会秩序、规范人们行为的重要手段。只有将以德行政与依法行政相结合，才有可能促成行政权力运用合法合理性的实现。现代世界各国强调以德行政，并不是不再需要依法行政，更不是要与依法行政相对立，而是针对依法行政存在的不足之处，把它作为现代行政活动的进一步完善战略提出来的。这一点在下文将进一步分析。

5.建立与形成良好的社会道德环境。公民道德建设是以德行政的基础。只有首先成为一个有道德的公民，才能进一步成为一个有道德的行政人员。公民道德建设的基本出发点，就是从全体公民的实际道德水平出发，运用切实有效的方法，引导公民树立正确的世界观、人生观、价值观，努力提高公民道德素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的公民。为此，我们需要积极营造有利于良好德行养成的有利社会氛围。要充分利用行政、舆论、教育等手段，发挥大众传媒、文学艺术等对道德建设的特殊渗透力和影响力，传播先进文化，弘扬社会正气，塑造美好心灵，倡导科学精神，激励人们积极向上，追求真善美，抵制假恶丑。总之，行政主体的道德修养首先是在社会化过程中初步形成的，一个良好的社会道德环境既是良好的行政道德体系形成的基础，是行政主体具有较高水平道德素质的前提，也是以德行政国家政治与发展战略能够顺利实施的重要保障。

(三)以德行政的作用和意义

作为现代政府治理原则与治理模式战略的一个基本组成部分，以德行政具有其他战略选择所不具有的一些基本特点，对于克服传统行政体制的一些固有弊端，促成行政活动的进一步合法合理化发挥着重要的作用。

1.以德行政有助于行政活动的规范化、合法化。与行政法律规范相类似，以德行政也可以通过特定类型的行政规范来约束行政机关与行政人员的行为，促成行政行为的合法化、规范化。不同于行政法律规范，行政道德规范主要通过行政主体自律方式来发挥规范作用。如同其他道德规范一样，道德原则与规范一旦内化为行政主体的内在信念与行为模式，就会产生长期的自我约束能力，具有更为持久的规范力与影响力。

2.以德行政有助于行政活动的主动化。马克斯·韦伯的官僚机构理论巧妙地揭示了现代行政机构体系和行政权力运行的特征。根据这种理论，在现代工业化时代，政府官僚系统是一个庞大的机器，该机器按照一定的复杂规则组合而成，机器的运行依靠法律性规则予以保障，各部分之间的关系也是制度化的，不可随意变更。行政机构中的每一个机关与公职人员都是这个庞大齿轮上的一个轮牙，自身没有主动性和判断是非的能力，处在一种完全被动的状态之下。该理论是高度法律制度化行政系统的集中体现。但是，在实现高度强制性的规范化的同时，这种官僚体制也带来了一些明显的弊端。其中，不求有功、但求无过的思想和行为在行政过程中表现得极为突出。在行政过程中具体表现为被动行政和行政不作为。事实表明，依法行政解决不了被动行政问题。相反，以德行政通过激励功能的发挥，会使行政行为由被动变为主动。通过以德行政培养行政主体强烈的社会责任心和行政责任心，以勤政为民、廉洁奉公等行政道德规范严格要求自己，就会把自身融于行政权力的运行过程中，充分发挥自己的主观能动性，积极履行行政职能。

3.以德行政有助于实现行政活动主观性的客观化。行政过程中的主观性主要表现在三个方面。一是行政机关和行政人员由于自身固有的道德判断与价值观而导致的主观性。行政主体一般都具有基于自身价值信仰而形成的各种关于行政责任的内在价值认知，也就是行政伦理学所谓的行政主体“主观责任”^[21]。在行政主体形成行政行为动机时，这种主观责任意识与由行政法律规范等外部力量导致的所谓“客观责任”规范具有同样的影响力。二是大量行政自由裁量行为的存在。行政自由裁量是基于法律法规规定，行政主体在一定范围内依据实际情况对职权范围内的事务自主决定的情况。行政自由裁量行为原则上不在司法审查范围之内，只有由于滥用自由裁量权而构成违法时，才会受到司法审查制裁。因此，行政自由裁量行为具有较大的自由度和主观性，主要依靠行政主体的内心规范进行约束与权衡。三是行政主体和行政公职人员在行政过程中由于权威冲突、角色冲突与利益冲突等导致的主观性。在所有这三类主观因素中，只有极小一部分可以在法律范围内得到解决。不过，行政道德规范恰恰主要是通过行政主体的自愿性与自觉性发挥影响，而且，一旦成为个人行为准则，其影响力相对更为恒定和持久，成为可以预期的行为模式。通过这类规范的确立，人们可以实现促成法律规范所不能解决的各类主观性问题的稳定化、规范化，也就是所谓行政过程主观性的客观化。

4.以德行政有助于行政活动的创新化。为了有效调动行政主体的积极主动性，促成行政效率的提高，行政合理化原则要求行政规范在对行政权力进行有效控制的前提下，必须给行政人员广泛的自由和发挥自己主观能动性的广阔空间。但是，法律和创新似乎是一对矛盾着的事物:法律规范提供约束行政权力与行政行为的种种规则，而创新性本身往往就是对既成规则或者是对既成规则确认的权利义务关系的革新或突破。然而，近年来我国一些地方在依法行政规则之外设立了一些由道德机制调整的东西，这些东西既使依法行政有所创新，又可以通过行政行为而有所创造。比如，有关文明执法的规则就是以道德准则调节执法过程，使执法具有较高的理性价值和道德价值；行政执法承诺制，即行政机关以和善的口气在法律规则之外为相对方当事人作出承诺，体现执法中的政府信誉，等等。事实上，在现代社会，以为人民服务作为最终道德准则的行政道德规范体系要求国家行政主体既要廉洁奉公，又要勤政为民；既要遵纪守法、依法行政，又要实事求是、科学行政。简言之，就是既要合法，又要合理，合乎提高行政效率的要求。因此，以德行政能够在一定程度上弥补依法行政创新性不足的弊端。在确保依法行政的同时，行政创新性的实现有赖于以德行政的实现。

5.以德行政有助于社会风气的优化。为政者的道德及其作风对老百姓的道德和风气有很大影响。实践证明，“上行则下效”、“身教重于言教”是合乎道德运行规律的。这一规律古代适用，今天也适用。以我国社会市场经济建设的过渡时期来看，所谓道德滑坡、社会风气败坏，恰恰是从“官倒”、贪污腐化、以权谋私开始的。因此，党的十四届六中全会强调，加强精神文明建设首先要搞好党风。把搞好党风作为精神文明建设的关键和重点，这是邓小平同志一贯倡导并坚持的一个重要思想。他指出:“为促进社会风气的进步，首先必须搞好党风，特别是要求党的各级领导同志以身作则。”他还强调:“端正党风，是端正社会风气的关键。”行政道德与党风有密切的关系。行政道德是党风的内在本质要求，也是党风的重要体现。此外，行政道德还直接影响社会各个行业的职业道德建设，对纠正行业不正之风有着重大作用。行政主体直接掌握权力，处在一种直接支配社会资源配置状况的位置上，其道德行为和道德风貌不仅为社会大众所关注，而且直接对社会大众起示范效应和导向作用。因此，行政主体如果办事公道、尽职尽责、言行一致，就会带动其他行业的从业人员自觉遵守职业道德。反之，如果在行政主体中以权谋私现象盛行，廉洁自律成了一句空话。那么，上行下效，整个社会的职业道德必将受到严重践踏。因此，要纠正行业不正之风，必须加强行政道德建设，切实推行以德行政。