行政发展的含义与特征具体分析

一、行政发展的含义与特征

(一)行政发展的含义

发展理论最初主要研究第三世界国家是如何实现经济快速发展，实现从贫穷到富裕的转变的。早期的发展理论研究主要集中在经济领域，认为落后国家通过采取各种促进经济增长的措施，推动国民生产总值和人均水平的提高，就能够很快地实现国家发展，跻身于发达国家之列。然而，第三世界国家早期推动经济发展的结果却不令人乐观，经济的高速增长并不能带来人们意料之中的教育水平的提高、贫富差距的缩小、人均寿命和生活品质的提升，贫穷、混乱以及环境污染的状况与经济快速发展之前并没有多大变化。经济增长和经济发展之间的矛盾引起了研究者的反思，最终普遍认为不能将发展简单地看作是经济增长问题，发展实际上受到政治、经济、文化等多种因素的影响，其内涵较经济增长更为丰富，不仅包括经济发展，还包括社会状况的改善、政治体制和行政体制的发展等内容。发展必须被视为是一个既包括经济增长、缩小不平等和根除贫困，又包括社会结构、国民观念和国家制度等这些主要变化的多元过程。就其本质而言，发展必须体现变化的全部内容，通过这种变化，整个社会系统应当面向系统内的个人和社会集团的多种多样的基本需求和愿望，使大家普遍觉得原来不满意的生活条件已经在物质和精神两方面都向更好的生活环境和生活条件转变。^[1]随着对发展内涵的重新认识，发展问题的研究视角也趋向于多学科以及跨学科的研究路径，发展政治学、发展行政学以及发展社会学等逐渐被纳入了学术研究的视野。

发展行政学是将发展社会学、发展经济学和发展政治学等学科领域的研究方法应用于行政学领域而形成的一门新兴的交叉学科。最初采用“发展行政”一词的是美国管理人员G·H·甘特和荷兰经济学家埃格伯特·德·弗里斯^[2]，在此之后，“发展行政”一词就被行政学界采用了。行政发展的内涵则主要来自于美国行政生态学者里格斯对发展行政学研究对象的界定，在里格斯看来，发展的行政和行政的发展是发展行政学的两个研究对象，前者是指发展计划的行政，指大规模的尤其是政府所采用的方法，为达到它们的发展目标而设计的政策和计划，而后者则指的是加强行政能力。^[3]我国学术界对行政发展的理解大多建立在里格斯理解的基础之上，将其看作是政府在与行政环境的相互作用过程中，为了加强与行政环境之间的调适，提高政府行政能力和管理绩效而对行政组织及其相关要素进行的改善和变革。例如，有学者从生态学的角度来界定行政发展的含义，将其看作是行政主体(政府)通过一定的方法和途径，创造、维持和加强行政能力，改变原有的传统的行政体系及其运行状态，使其沿着预定目标取向发展到更高一级形态。^[4]也有学者认为，行政发展是指通过一定的方式改变既存的行政系统及其活动方式，使其过渡到一种新的状态，以期行政系统能够更好地与社会圈取得动态平衡，发挥更大的行政能量。^[5]还有学者认为，行政发展通常是指行政系统为适应环境的变化，采用科学方法，健全行政体系，改善行政方式和行政关系，提高行政效率，以便更好地执行政治权威意志的过程。^[6]

综合上述研究者的观点，我们不难看出，环境变化、行政改革以及政府能力提升可以看作是行政发展的关键要素，包括外部环境和内部环境在内的行政生态环境的变化是行政发展的前提条件，如果行政管理活动适应既定的行政环境要求或者行政环境的变化并没有对行政管理活动提出新的要求，那么现有的行政管理活动仍然可以按照既定的行政组织结构、权力分配以及人员配置模式等进行，只有当行政管理活动与行政环境产生矛盾和冲突时，才会产生行政发展问题。行政改革则是实现行政发展的主要途径，就行政改革与行政发展的关系而言，学术界也有着不同的看法。有的将行政改革等同于行政发展，认为两者没有实质性的区别，行政改革的过程也就是行政发展的过程。有的认为行政改革是实现行政发展的动力系统和主要途径，两者是手段和目的的关系，行政改革的成效有好有坏，并不一定就能够实现政府行政能力的提高和政府绩效的改善，而行政发展虽然是个“中性词”，但仍然侧重于从积极和正面的意义来理解行政发展的作用，强调的是行政能力的提高和政府绩效的改善。就此而言，行政改革并不必然地能够取得成功，即使成功也并不必然地促进行政发展。^[7]此外，改革这个概念既可理解为局部的调整，也可理解为整体的变动，而发展则应主要理解为整体性、全局性的变动。^[8]因此，行政发展比行政改革的内涵更加深刻和全面，产生的效果也比行政改革更为积极。行政能力和政府绩效的提高可以看作是行政发展的实质，其目的在于通过采取适应环境变化的行政改革措施使行政管理活动能够更加适应和满足行政环境的要求，提高政府的行政管理能力，促进政治、经济和社会的和谐发展。

有鉴于此，我们可以将行政发展理解为行政环境的变化打破了环境与行政管理活动之间的平衡，对政府的行政能力及其行政管理绩效提出了更高的要求，为了有效地适应和满足环境的要求，重新构建行政环境与行政管理活动之间的动态平衡系统，行政组织在组织结构、权力行使、人员配置、行政文化和行政关系等方面采取的一系列变革措施及其实现过程。与经济发展、政治发展等不同的是，行政发展的研究对象并不局限于发展中国家，西方发达国家自身也有适应环境变化而提供行政能力的现实需要，因而，发达国家和发展中国家的行政发展内容共同成为行政发展的研究对象，发达国家的行政发展措施还为发展中国家的行政发展模式提供了借鉴和启示。

(二)行政发展的特征

行政发展具有如下特点:

1.适应性

适应性是指行政发展往往是在行政管理活动已经不适应行政环境的要求，行政环境对行政组织满足社会需求、改善服务质量以及适应环境变化等方面提出更高要求的条件下，行政组织为了更好地实现自身的生存和发展而做出的必然选择。总体而言，行政发展体现了行政组织与行政环境之间的“不平衡—平衡—不平衡”的动态转换关系。

2.计划性

计划性是从行政发展方案的设计角度而言的，它是指行政发展是一个有计划的，经过科学规划的过程，从环境变化的识别、行政管理问题的界定、改革措施和路径的选择以及发展效果的评价等方面都遵循严谨的程序和步骤。行政发展既要强调短期目标、局部目标和部门目标，又要看重长期目标、整体目标以及综合目标的实现，并强调前者对后者的服从，后者对前者的统率。

3.多样性

多样性是指政府在地理环境、文化背景、经济发展水平、政治制度等方面的差异性决定了行政发展不可能遵循统一的发展模式，各国和各地方政府应该根据实际情况灵活选择有针对性的行政发展模式。

4.进步性

适应性只是强调行政管理活动与行政环境之间的互动关系，这种互动关系并不总是意味着政府能力的提升，这符合发展是“中性词”的基本特征。然而，通常论述的行政发展包含着政府行政系统由低级向高级形态转变的过程和结果，意味着政府行政体系由一种运作形式向效能更高级的运作形式转化，因而排除了行政发展的负面效果。就此而言，进步性侧重强调行政发展是一种正面的、具有积极意义的发展。从长远看，行政发展最终会体现出行政系统不断完善的运动过程。

5.整体性

行政体系内部各要素之间有着密切的联系，而且各要素之间既互相独立，又相互影响，在行政发展过程中，某一要素的变化都会相应地引起其他要素的改变。因此，行政发展虽然可以表现在具体的各项制度、各个层面的分别展开，但总体上是呈现出整体发展的趋势。