论作为公共管理职业活动基础的服务价值

论作为公共管理职业活动基础的服务价值

毕瑞峰　段龙飞

张康之教授在《公共管理伦理学》中提出:“公共管理的出现，预示着人类社会正在建立一种新型的社会治理模式，这种社会治理模式是建立在伦理关系的基础上的，是一种以道德为轴心的管理模式”^[11]，而“服务作为公共管理的核心价值或主导价值是人类社会治理发展的结果，这体现了历史的必然”^[12]。这一论断具有深远的历史影响，它不仅基于社会发展的种种迹象准确地作出一种判断，即我们的社会正在经历着一场深刻的治理模式变革，这预示着公共管理时代的来临；而且富有远见地指出公共管理这种新型的社会治理模式将以服务价值作为其发展与运作的中轴。张康之教授所提出的“服务作为公共管理的核心价值或主导价值是人类社会治理发展的结果”的论断就将是这样一种理论，它将为我们开启公共管理阶段的研究提供一把钥匙。

一、公共管理时代的来临

治理就是为了“让同一块领土上数以万计的人们共同生活在内外和平和持久的繁荣中，确保人类社会与其环境的平衡，以长远的眼光管理稀缺而脆弱的自然资源，保证人们思想和行动自由，同时维护社会性，调和共同利益”^[13]。随着政府内部性问题的进一步凸显，传统治理模式的弊端日益暴露，福利国家“从摇篮到坟墓”的神话破灭了。为了摆脱政府身处的危机困境，世界各国开展了轰轰烈烈的新一轮行政改革，从而预示着公共管理这种新型治理模式的出现。公共管理把社会治理的价值从秩序与效率的追求上转移开来，开始关注服务的价值，用服务行政来取代管理行政的运行机制。

正如许多行政学者所体悟到的那样，我们正在步入一个新的时代，这种社会形势的变化要求进行一次治理价值的深刻变革。

二、公共管理中的服务价值

公共行政在20世纪近百年的发展历程中所突出强调的是效率价值，当然偶尔也会顾及到公平的价值。而公共管理则尽最大注意地兼顾到各种价值追求，却绝不是崇尚多元价值，而是形成了以服务为核心理念的价值体系，其他价值如公平、效率等则位于服务价值的统摄之下，属于较次级的价值。服务价值在公共管理中是一种核心价值，但不是唯一性价值。换句话说，服务价值并不是简单地排斥或是替代公平、效率与秩序等其他的价值，而是具有高度的包容性和一致性，发挥着统领、凝聚或导向的作用。在以服务为核心价值的体系中，公平与效率的矛盾得到了解决，共同促成服务价值的实现。

价值具有主体相关性，即价值总是作为主体的人的追求。不同治理模式中的价值也总要具体落实为治理者的价值追求。在统治行政中，一切服从于权力秩序的要求，行政官员表现出极度的权力崇拜，唯权力是尊，唯权力是从。权力崇拜之下成长起来的行政官员没有地位的独立性可言，他们除了对权力的追求外就再也没有自己特殊的独立价值追求。而在管理行政中，以政治与行政二分为前提，公共行政才获得了中立的合理性。

核心价值的变化对公共管理者提出了不同以往的要求。服务价值不仅使得公共性得到了更好的注解，而且突出了其个性发展的自由空间，使其得以成为其自己，从而使公共管理者得以恢复与坚持专业自主性。在统治行政中，由于行政管理者对权力的无条件折服，最终使其丧失了个体的独立性。而服务的价值追求把科层组织中被矮化的行政主体的地位重新提升，鼓励其独立思考并判定问题，使之在具体的实践中不断提升责任意识和道德修养。因而，公共管理阶段的到来，服务价值的提倡，将不仅是公共管理者专业自主性的增强过程，也将是其伦理素养的持续提升过程。

三、公共管理者的职业角色:服务价值的实现

在西方学者那里，职业是一个与工作不同的概念，职业必然地包含着职业精神和职业责任。这种职业活动中的道德取向，极大地影响了西方人的职业观念与职业态度，职业活动的神圣性与按照职业道德规范从事职业活动的观念从此深入人心，影响深远。

职业所具有的神圣性其实并不是“天职”所带来的，而是源于社会分工所促进的专业领域分化，源于在科学化、技术化追求中所引致的专业自主性，以及在专业自主性发展中日益突出的伦理自觉性。“人的职业活动，以及在职业活动中所形成的特殊的社会关系，来自于社会生活和社会生产不同领域的分离。在人类社会早期，社会生产和生活不同领域的分离是以分工的形式出现的，主要是由于社会生产活动的分化造成了职业活动的专门化。到了晚近，职业活动已经不限于生产领域，而是扩大到了生产领域之外的许多领域，几乎遍及社会生产和生活的绝大部分领域。”^[14]从职业活动的社会基础看，正是由于社会分工引起了社会生产和社会生活的领域化。随着领域化发展中专业能力的地位不断提升，又进一步强化了职业领域的分立与分离，使专业自主性得以更为强烈地膨胀。

这种分工与分群关系的变化对职业与职业化的进程将具有重要的意义，它意味着职业不仅是职业化进程的被动承载者，在某种程度上，由职业发展而来的专业自主性发展反而会主导着职业化的进程。随着科学技术的发展，由专业自主性所带来的领域化隔离也越来越严重，如何把专业自主性的发挥限制在积极作用上的问题也更加严重，伦理价值的地位也将日益显赫，伦理自觉性的作用也将逐渐突出。

而服务价值就是公共管理职业活动的伦理基础，公共管理者的职业角色就体现在其对服务价值的职业追求与职业责任实现之中。在公共管理阶段，通过服务价值的倡导，就是要让公共管理的从业者或者说公共管理者，视公共管理为自己的职业，把公共管理的职业活动作为其社会生命的重要实践途径；让公共管理者成为这样一个希望与别人的生活有所区别的职业群体，从而在公共管理的职业活动中，具有极大的工作热忱，执著于服务价值的追求。

服务价值的追求只有寄希望于公共管理者这个特殊的职业群体才有了实现的可能性。社会不能由独立的个人简单组合而成，而是由人所扮演的形形色色的角色所构成，在历史发展的进程中，以职业分群所承担的社会角色在社会生活中发挥着日益重要的作用。服务价值明晰了公共性的要求，使公共管理者找到了伦理自觉性的生长点，并在具体的职业实践中不断地强化其服务意识，从而使其能够不断地提升自身的道德素养和伦理水平。正是通过公共管理对服务价值的倡导，公共管理者才找到了使个体价值与社会价值保持一致性的联结点，公共管理者的职业生涯将真正达成“自由即是发展”的社会理想。

(作者单位:中国人民大学公共管理学院)