城市“街头官僚”与地下职业群体关系的重构

城市“街头官僚”与地下职业群体关系的重构

梁满艳

“街头官僚”一般是指处于基层，同时也是最前线的政府工作人员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等，他们在现代社会中占有非常重要的地位。在本文中，街头官僚直接指街头执法人员(城市管理者，俗称城管)，其执法对象主要是地下职业群体(俗称无证小商贩或无证游商)。为便于论述，下文皆用俗称。

一、城管与无证小商贩关系现状分析

(一)无证小商贩的概况

1．“无证小商贩”的来源

笔者曾在长沙市各区进行过为期5天的实地调查。“无证小商贩”人员的主要来源有三类:一类是城市贫民与下岗失业人员；第二类是进城农民；第三类是待业大学生。

“无证小商贩”是怎样形成的呢?首先是源自市民传统生活习惯的需求。根据“经济人”假设，追求个人利益最大化是每个人行为的动机，这使得无证小商贩有了存在的可能。其次，“无证小商贩”以之为生存手段的路边摊之所以存在，是城乡经济发展不平衡、区域经济发展不平衡、就业和生存压力导致的结果。

2．“无证小商贩”的生存空间

无证小商贩在我国的生存空间受限。从新中国成立初期的“一大二公”，实行公私合营，把小商小贩划入“小业主”行列，到“文化大革命”把小商小贩当作资本主义的尾巴割除，再到如今的市场经济，把小商小贩作为影响市容的始作俑者进行强制管理，政府对小商小贩地位与作用的认识是摇摆不定的，没有一个确切的价值定位，相应地就缺乏科学合理的管理法规，这就造成了我国对无证小商贩管理的杂乱无章。

3．“无证小商贩”之于城市的利与害

首先，他们的存在满足了广大市民的某些需求。小商贩往往在商业繁华地段或者居民生活场所做起自己的小买卖，“非常方便而且价格合理，质量方面也还过得去”。

其次，无证小商贩的存在给城市注入了发展的活力。小商小贩的存在为城市带来了更多的就业机会，并且这些机会是大多数人都能分享的，它没什么学历门槛，更没太高技术资格要求。

最后，无证小商贩的存在也给城市交通、市场秩序带来了危害。无证小商贩在繁华地段往往挤占人行道进行经营活动，使得人挤占车道，堵塞交通，造成交通安全隐患；质量卫生状况堪忧；无证经营，导致市场的不公平竞争，等等。

(二)城管的概况

1．城管的产生

中国的城管队伍是在城市化的背景下诞生的。20世纪90年代中期，小商贩的快速发展，使得工商、市容、环保、交通等行政部门各自进行行政执法的管理形式不能适应。1997年4月，经国务院批准，北京市政府向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的通知》，原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作，并要求城市规划、工商行政管理、园林、公安、市政管理、环卫和环保等部门积极支持、全力配合。一个月后，北京市宣武区城市管理监察大队正式成立，这是全国第一个经国务院法制局批准的综合行政执法试点单位。这一试点很快在北京和全国推广开。在全国，至今已有80多个城市建立了城管队伍。

2．城管:“黑白无常”或“美丽天使”

关于城管的作用与对社会的影响多是负面的报道。广大市民对城管工作不理解，造成这种局面的因素是多方面的。首先是城管队伍自身因素。城管队伍性质模糊、法律地位不明确、没有专门和独立的法规，这些使得城管在执法中缺乏明确的执法依据和责任主体。其次是城管执法方式。我们看到更多的现象是驱赶、殴打商贩，砸碎或者缴获商贩的商品，等等，表面上轰轰烈烈，实则前治后乱。再次，城管非文明执法造成了整个无证小商贩群体的仇富、抱怨情绪，执法人员往往以影响市容市貌为由走上街头大肆演绎拳脚功夫。无证小商贩觉得社会在排挤、歧视穷人。最后，对城管目的的认识不全面。如果听凭小摊贩在城市中本已密集和拥挤不堪的道路上自由发展，也会影响到另一类公共利益，即城市的交通秩序和基本的美观。正是从这一点出发，我国这些年来对城市摊贩实行以堵为主的禁行政策。那么，城管的目的到底是由严酷的秩序管制促成一个整齐划一的城市外貌，还是坚持在以民为本的基础上，允许各类商业体在城市中动态平衡?

(三)无证小商贩与城管:两个弱势群体的对抗

1．城管心理弱势与无证小商贩经济弱势并存

城管执法都是暴露在街头的，很多时候都有群众围观，甚至指责漫骂，这使得城管执法人员在心理上没有任何优势。而同时，小商贩在获得群众支持与同情的眼光中，仿佛有些心理优势，但是老鼠永远是被猫抓的对象，这种原始食物链决定了城管即便没有得到群众心理上的认可，但是小商贩的心理强势并不会成为经济强势。

2．两个弱势群体在现代社会对抗的表象与本质

随着中国城市化的到来，失业人口摊贩化、摊贩群体弱势化、摊贩经营非法化等问题的出现，使街头摊贩管理成为一个城市治理的难题，而城管则成了这支弱势队伍的直接对立面。

从表面上看，无证小商贩与城管的矛盾是管理者与被管理者之间的矛盾，其实更深层次问题应该是城管与小商贩的饭碗之争、生存权之争。城管执法人员努力工作就是为了不丢自己的饭碗，而小商贩自食其力也是为了自己的饭碗。另外，就是市容市貌与市民生活便利的矛盾。也许只有认识这两个问题，才能真正认识到城管与小商贩矛盾的根源。

二、现阶段城管与无证小商贩关系的内在逻辑

(一)街头官僚工作的特殊性

在很多情况下，街头官僚必须在现场立即做出决策，这些决策涉及某些法律或规则的运用，有时还涉及对这些法律或规则的解释，并且这些决策往往是直接的和针对个人的。因此，街头官僚实际上具有很大的自由裁量权。另一方面，在街头官僚与行政相对人的互动中，存在着行政相对人的非自愿性所导致的对监督与约束的冷漠。这就使街头官僚和顾客之间充满了冲突，在很多情况下，街头官僚成为公众批评和抱怨的直接对象。

(二)城市管理的狭隘观念

一边是城市的市容市貌和道路畅通，一边是众多小摊贩的生存，作为政府，是应该顾此失彼，还是应该统筹兼顾呢?在我国现阶段，更多考虑的是前者。这种狭隘的城市管理观念导致我国城管执法中简单粗暴行为发生。

(三)无证小商贩以非组织形式存在

我们可以把无证小商贩归为非正式经济群体，这个群体是涣散的，不时有人加入，有人退出，没有自己的行业规范，也没有自己的维权组织。在这样一个高度组织化的社会，这是处于弱势的一个表征。无证小商贩在与城管这个强势群体冲突中，因为缺乏维护自身利益的强有力的团体，以至于在冲突中屡战屡败。

三、“街头官僚”与无证小商贩关系的重构路径

(一)树立现代城市管理新理念

在以和谐为最高价值目标的当下，管理者应该正视现实，采取包容的态度，树立亲民、廉政、法治管理观念。所谓“民之所爱法不禁”，只要有利于城市发展，就允许其在合理的范围内合法存在。通过城管部门的理念创新，改变过去强硬作风，形成刚柔并济的执法方式，可以缓和管理者与被管理者的角色冲突，能够减少社会矛盾。

(二)城市管理从重守法案到轻触法案的转变

现阶段我国城市管理的法规与管理手段多是强制、限制性的，没有引导、诱导性的，这使得社会矛盾激化。正如北京一名城管队员所说，“现在的流动商贩法律意识已明显增强，他们知道我们不敢跟他们来硬的，管理的难度越来越大”。正确处理人民内部矛盾需要有正确的方法，我们的法律法规应该以人为本，告诉人民该怎么做，而不是不该怎么做。我们坚持良法之治，坚持有法可依，坚持用情执法与依法执法。

(三)科学限制并规范街头官僚的自由裁量权

在民主政治中，为加强控制，一般都倾向于减少街头官僚的自由裁量权和对其进行约束。但是，街头官僚不会轻易地接受上级的控制，在街头官僚的层面，很难实现街头官僚在受托责任上的可靠性，因为管理者的控制是依赖于街头官僚提供的信息。因此对官僚机构的控制应主要借助于法律手段，出台专门的城管法是现阶段我国城市管理的主要任务。

(四)鼓励并创造人人自由创业的环境

城市管理者和执法者已经在尝试着对街头商贩实施文明执法、人性执法，他们以开放宽容的姿态，积极创造条件，组织并引导农民进城经营，想方设法提供服务让他们以平等诚信的身份融入城市生活当中。如郑州市对路边摊实施“禁改限”后，在公共区域设摊将分为三种:临时固定设摊、临时流动设摊、突出门店经营的店铺。城市道路则根据情况被分为严管区、限管区、试点区三类。

(五)保证充分就业与健全社会保障制度

绝大部分无证小商贩是不得已才加入“游商”的行列。如果我们的工商业经济能大量吸收农村剩余劳动力、城市贫民、待业大学生这类群体，保证充分就业，社会也不至于产生大面积的“无证小商贩”。所以政府如何保障充分就业，并建立覆盖全国人民的社会保障制度已经日益紧迫。

城管与无证小商贩的关系在新时期呈现出新的问题，它的解决需要有新思路、新策略。新的时代呼唤新的城市治理理念、新的城市治理制度。我们应该不断抛弃陈腐的观念与制度，学习借鉴国外城市管理的成功经验，不断探索、不断创新，这才是我们建设和谐社会、和谐城市，重构“街头官僚”与地下职业群体关系的路径选择。

(作者单位:湖南商学院公共管理学院)