陶学荣 吕 华
在和谐社会的构建中，危机管理显得至关重要。尤其是政府的危机决策，深刻影响着和谐社会的进程，更是凸显了政府是否具备促进实现和谐社会的基本能力和条件，急需制度的硬性支持。
一、和谐社会情境下政府危机决策制度建设的必要性
安定、有序、公正、充满活力是和谐社会的显著特征，能否达成这些指标是对政府管理能力的严峻考验。危机决策考验政府的治理能力，事关社会公平与公共利益增进，在一定程度上决定着和谐社会的实现进程。
政府危机决策，是一种非程序化的决策，但这并不意味着这种非程序化决策可以随意做出，相反，它应该是科学的、有效的，是需要进行制度规范的。
科学、有效的政府危机决策是减少国家和人民生命和财产损失的重要途径，是维护政府形象和权威的重要手段，也是建设服务型政府、构建和谐社会以及控制社会矛盾冲突的必然，需要制度的硬性保障。换言之，危机决策制度化，对于有效地解决社会危机、维护社会稳定、提升政府治理能力和拉近政府与人民之间距离、构建和谐社会等都有十分重要的意义。
二、政府危机决策的现状
(一)行政官员危机决策意识淡薄
长期以来，由于我国形成以GDP指标为主来考核政府官员的奖惩制度，各级地方政府都将精力集中于本地区的经济建设，热衷于招商引资和GDP的增长，忽视了危机意识的培养。而且很多行政官员表现出知识片面、结构单一等弱点，危机知识相当匮乏，以至于不能当机立断，延误了危机处理的时机。
(二)信息系统建设不完善
首先，信息机构、信息工作人员相对不足。从总体来看，我国的信息机构规模较小，工作人员数量与质量有限。其次，信息搜集能力欠缺。我国信息机构一般采取座谈、典型调查等方法收集信息，然后汇总统计报表，往往会导致信息片面和瞒报、虚报等现象，而且信息搜集人员积极性不高，缺乏找问题、找信息的主动性。再次，信息机构管理体制有待改善。我国各级信息机构均隶属于本级政府，实行分级管理，这种体制下，上级政府的决策受制于下级政府及其信息机构，极易出现信息失真。
(三)地方利益和部门利益强化，行政透明度有待增强
在危机决策中，一些地方和部门往往会先考虑团体的小利益，或隐性或显性地维护其经济利益和政治前途，使公共利益遭受更大的损失。从危机造成损失的数据的瞒报、虚报等现象可“窥一斑而见全豹”。而且，大多数行政部门的行政透明度较低，行政公开还只限于“点”的层面，还没有形成“面”的态势，这些都影响到危机决策的效果，一定程度上增加了社会的不稳定因素。
(四)公众参与能力不足
一方面，社会公众对危机信息、危机知识的掌握不够，不能有序地参与危机的决策，而且长期以来公众习惯于把政府视为“万能”的，认为政府会及时帮助解决任何危机事件，完全寄希望于“清官”的救济而不是自救；另一方面，在危机事件开始阶段及危机造成损失规模不大的情况下，有些地方或部门对危机信息进行封锁，剥夺了公众的知情权，影响了公众参与的积极性，以至于在危机“纸包不住火”后，在社会产生大面积的恐慌，对公众心理造成更深的伤害，影响正常的社会公共生活秩序。
三、政府危机决策制度的塑造
危机决策的实践表明，我国在危机管理的各个阶段还远没有实现制度化。要实现科学、有效的政府危机决策，制度塑造作为“硬件”支持是必不可少的。
(一)危机决策问责制度化
问责制不同于以往所说的“责任追究制度”，它包括确权、明责和经常化、制度化的“问”，如质询、罢免等方面。不仅要追究在危机发生以后涉及的行政官员的责任，而且要质疑危机发生前部门之间或官员之间的推诿扯皮、能力不足。危机决策问责制度化就是要使行政官员具有崇高责任感，并且履行法律和社会所要求的义务。因此，问责制要求我们社会公众的积极参与，通过建立危机监督制度、信息公开制度、行政服务评价制度等来实现对政府决策的全方位监督，并使公众和行政官员都清楚地意识到，科学、有效的危机决策不是政府作为“救世主”的恩赐，而是其应有的义务和责任。
(二)完善危机决策信息管理制度
首先，加强信息搜集能力机制建设。可酌情增加一些信息机构及其人员编制，注重经济信息和社会信息的收集，并以制度奖惩的方式让信息工作人员积极主动地进行信息搜集，以期不错过任何一个潜在的危机信息。其次，改善信息机构的管理体制。为了保证信息来源渠道的畅通，避免在信息搜集和报告过程中因信息机构隶属于各级地方政府而受到人为因素的干扰，可以考虑建立一个分布于全国而又由国务院直接管辖的信息机构。再次，增强行政的透明度，建立诚信的危机信息公开制度。这要求地方政府和部门要权衡其利益与公共利益的轻重，并以硬性制度规定其必须实行行政信息公开，以减少危机过程社会公众的恐慌，增进政府与公众之间的沟通和支持。
(三)建立危机决策的绩效管理制度
在我们现行的公务员绩效管理体制下，经常可以看到“解决危机成为英雄，避免危机却得不到奖励”等现象，地方政府在危机决策过程暴露出绩效管理制度化的不足。危机决策同样也需要进行“成本——收益”的分析考量，在危机处理中，不仅要以经济方面的指标来衡量其绩效，更要加上一些社会指标(如公众对危机决策的满意度等)进行综合评估。因此，建立科学的危机决策绩效管理制度，使政府明晰权责，协调合作以做出“满意的”危机决策，这样才能切实落实政府“服务”的宗旨和高效的目标。另外，还必须建立适当的奖惩制度，激励避免危机、解决危机的地方政府，惩罚引起危机、危机处理不当的部门。
(四)加强危机决策的预警制度建设
预警制度不仅可以未雨绸缪，使每个部门和每个人都成为危机防范的主体，形成危机预警的联动机制，而且可以防微杜渐，当某种公共危机刚刚出现苗头，或者舆论提出某种危机倾向的管理推测时，领导者就及时采取对策。危机决策预警制度主要从预见防治危机入手，通过信息搜集、检测，把所有可能发生的危机进行罗列，并预测出危机对经济社会生活的损害，将结果迅速上报政府决策者，其目的在于修筑坚实的危机“防火墙”。另外，我国应建立一个常设的危机管理协调中心，以保证危机处理工作的及时性与连续性。
(五)建立公共危机教育学习制度
一方面，行政官员要经常性地进行公共危机管理的学习和模拟训练，把危机管理知识的学习纳入公务员培训的必修课程，通过系统化的理论学习和案例学习，以加强政府危机决策的意识和能力；另一方面，在危机面前，政府单靠自己的力量会显得势单力薄，公众在参与危机预防、决策和救援方面的作用不可或缺，因此，必须加强对社会公众的危机管理教育，使他们学会应对和化解危机的方法和技巧，以提高公众的成熟度，调动其力量，形成危机决策的战斗同盟。
(六)强化危机决策监督制度
强化危机决策的监督制度，应该以法律制度形式为危机决策监督扫清路障。公共行政部门发布决策信息、进行民意测验，动员社会团体、新闻媒体等对政府危机决策进行讨论、辩论和监督，并以制度去保障他们这方面的权利，这样可以弥补人大、政协、纪委等机构监督不足的弱点。通过制度化的监督，为决策者提供发现并解决问题的途径，从而提高政府危机决策的水平。
(作者单位:南昌大学(北区)MPA教育中心主任办公室)
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