政府合法性基础的现代转型与政绩追求

政府合法性基础的现代转型与政绩追求

倪　星

一、中国政府合法性基础的现代转型

政府合法性来源受到执政党执政方式、指导思想等方面因素的影响。中国共产党领导人民从夺取政权到社会主义现代化建设的几十年间，其合法性基础也发生了相应的转变。

中国共产党从广大人民群众的根本利益出发，领导人民通过革命取得了政权，凭借革命的合法性掌握了国家政权。所谓革命的合法性就是指革命的出发点是站在人民利益的立场之上，革命的目的是为了使广大人民群众的利益得到合理的实现与保护，由此得到广大人民群众的支持和认同。实际上，共产党赢取政权时的合法性基础主要依靠的是意识形态方面民众的认同，以及革命领袖的个人魅力对公众产生的吸引力。然而，后来的大跃进、人民公社化以及“文化大革命”等一系列重大失误和挫折，使得主要依靠意识形态及个人魅力的这种“革命合法性”受到了严重的质疑。伴随着“文化大革命”的落幕，革命合法性的时代到此结束，取而代之的是中国全面跨入改革开放的时代。

转型时期的中国，政府合法性面临着从传统到现代的嬗变，存在着一定程度的合法性危机。在转型社会中，市场经济的驱动力否定了传统社会完全由政治力量实现社会整合的状态，思想文化领域也开始逐渐摆脱从属于政治领域的状况。在由传统的个人魅力型权威统治向现代法理型统治、由传统的计划经济向现代市场经济、由以阶级斗争为纲向以经济建设为中心、共产党由革命型政党向建设型政党的转型过程中，如何解决各方面接踵而来的矛盾和问题，构建适应现代社会的稳固的合法性基础，就成为我们必须解决的重要问题。在改革开放时期，虽然我国政府仍然在一定程度上依赖意识形态的合法性，同时也不断地增强制度规范在合法性基础上所起的作用，但在相当长的时期内，政府在很大程度上主要是依赖于“政绩合法性”，期望通过对政绩的追求来获得稳固的合法性基础。

二、谋求政绩合法性的原因探析

(一)政治层面民主制度的不完善

1．人民代表大会制度的不完善

人民代表大会作为国家的最高权力机关，对政府的监督作用有所软化，人大代表与民意之间的沟通欠缺，代表的综合素质得不到很好的保证，立法听证制度不完善，等等，这一系列问题直接影响了人大作用的发挥。

2．选举制度的缺陷

当前选举过程中还存在许多不规范或暗箱操作的现象，主要表现在四个方面:一是民主选举不够直接，委托代理关系不明显，模糊了公众的主体意识，也淡化了代表的责任意识。二是民主选举的竞争性不足。有的选举有名无实，搞等额选举或者差额较小，选举人没有选择余地，使选举流于形式。三是选举行为存在诸多不规范现象，带有随意性。四是选举结果缺乏法律威严，存在着随意变动选举结果的情况。

3．权力监督机制存在缺漏

首先，政府权力运行不够公开，使得各类监督主体无法有效开展监督。其次，纪委作为一个专门负责纪律检查的权力机构却要受到同样由党的代表大会选举产生的全委会的领导，在事实上造成其自主性严重不足。另外，公众及舆论作为最有发言权的监督主体，却由于监督途径的不畅，意见和建议不能有效传达，造成其监督功能的弱化。

(二)赶超压力与政绩饥渴

发展中国家的现状以及落后的社会经济发展水平，决定了我国在很长一段时期内的中心工作必须放在经济上，通过经济的发展缓解人民群众日益提高的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾。国家承担着发展生产力、提高经济发展水平的巨大压力，谋求经济的发展自然成为执政兴国的第一要务。此外，随着我国加入WTO，经济发展不可避免地卷入到经济全球化的浪潮当中。面对日益激烈的国际竞争，要想在国际上占有一席之地，必须加快经济发展，缩小与发达国家的差距。

(三)科层体制与政绩加码

受传统官僚制的影响，在我国实行的是科层式行政权力体制，下级必须对上级负责，上级为下级制定工作目标，规定下级所要完成的任务，并将权力授予下级。在谋求政绩合法性的大环境下，上一级的政府机关为了取得较好的政绩，稳定自身执政的合法性基础，不断提高对下级机关政绩方面的要求，下一级政府机关再将任务下达给其下一级机关，层层下放、层层分解、层层加码，最终分解到基层政府时，指标完成额的要求往往已经是当初的几倍甚至十几倍。很多地方政府对于上级下达的指标根本无法完成，然而对上负责的体制要求下一级政府必须完成上级下达的任务，否则下级政府在同级机关中的地位、待遇以及领导者自身的职位与前途将会受到影响。

(四)政府官员的自利动机

从公共选择理论的角度看，政府官员同样是理性的“经济人”，而非完全为公众服务、只讲奉献不讲索取的公共人，其扮演的“经济人”角色决定了政府官员必然会以自身及其所在团体利益的最大化为目标来开展工作，尽力谋求本地的发展，提高本地政府及自身的地位。在行政工作以政绩为导向的时期，政府官员各方面的利益都受到其所在地区政绩状况的影响，好的政绩能够使地方政府受到上级领导的重视，得到更多的财政预算拨款或者其他的各种奖励和优惠条件，官员自身也会得到重用、升迁或者奖励；反之，则可能不仅得不到重视，还会受到惩罚。

(五)政府工作的复杂性与考评的简化处理

首先，政府的目标具有多元性。政府既要考虑在管理公共事务中的效率与效益，又要考虑公众对政府服务的满意程度；既要考虑政府工作过程中的公平、公正、公开的问题，又要考虑到其结果的公平度与有效性。

其次，政府产出的难以衡量性。政府工作的投入与产出、结果之间没有直接的联系，投入的多少无法在产出中直接反映出来。政府部门的产出大多属于服务性的产出，缺乏可度量性和确定性，因此政府产出具有无形性和间接性，其产出常常滞后于最终的社会效果。

由上可知，一方面政府工作结果难以衡量，另一方面为了提高政府工作效率和服务质量，又迫切要求对政府的工作结果进行考核。这就导致在通常的政府绩效考核中，必须设计一种相对简单易行的量化处理机制。

三、政绩追求的效用分析

(一)政绩追求的正面效用

1978年以来，政绩尤其是经济增长方面的政绩确实给执政党带来了强有力的、几乎不需要任何更多解释和说明的政治支持，特别是在意识形态的感召力下降、法理资源也相对匮乏的情况下，政绩的获得对于执政党具有特殊的作用。在以经济建设为中心的思想主导下，通过实施改革开放政策，我国的经济发展取得了长足的进步，获得了举世公认的成就。同时，政府的工作效率和质量也由于绩效评估的实施而有所提高，指标的规定性和强制性促使政府必须改变以往推诿拖拉的办事习惯，为政府部门确立了具体明确的工作任务和计划，在一定程度上提高了政府部门的服务水平。

(二)片面追求政绩带来的问题

1．片面追求经济发展导致社会与经济发展不协调

政府将着眼点放在经济总量的增长和发展的速度上，仅仅重视产出而忽略了投入和成本等非科学发展观导致了自然资源的大量消耗、环境的污染和生态的破坏，严重影响了后代的生存环境，也忽略了民主法制建设、社会公平及社会秩序的维护。

2．政绩困局的出现

对于合法化来说，绩效是工具性的，是合法性的物质基础。亨廷顿指出，把合法性建立在政绩基础上的努力可能会产生政绩困局现象。^[8]在这种情况下，统治者的合法性依赖于满足公众对其政绩的期望，但实际上政绩并未使合法性变得更加牢靠，反而使其处于更加危险的境地。因为经济绩效的长期维系并不是一个可控的过程，以政绩为支撑的合法性因而具有一定的局限性和时效性。同时，经济发展的周期规律决定了经济不可能永远保持令人满意的发展速度。统治者为得到合法性，只能不断地追逐更多或更高的绩效，一旦经济发生波动，绩效不能令人满意，那么合法性立刻就可能受到怀疑，这就使得政府陷入了不断追求更高政绩的“政绩困局”之中。^[9]

3．社会全面发展的忽视

在上级绩效评估指标的指挥下，盲目片面的经济发展观给地方社会经济的协调、全面发展带来了严重的隐患，环境的严重破坏、民主法制建设的落后、道德的沦丧等给社会的综合、持续发展造成了困难。

“政绩合法性”的谋求只能在短期内发挥作用，建立在以经济增长为核心的有效性基础上的合法性是难以长久的。

四、思考与建议

(一)从压力型体制向民主合作型体制过渡，提高公众认可度

我国目前的政府管理体制属于一种典型的压力型体制，依靠各级行政组织从上到下规定指标任务，通过层层考核、检查、验收、评估，与奖惩、职务升降等制度相配套，据此推动上级意志的实现。这种做法，实际上带有行政命令推动型计划体制的浓厚色彩。而在市场经济体制中，公共治理制度要遵循竞争性民主选举、保护少数和民主合作等原则。要实现从压力型体制向民主合作型体制的转变，必须进行体制改革，加快民主法制化的进程，提高人民群众的认同与支持度。

第一，扩大选举差额和直选范围，提高选举的竞争性，避免由于间接选举造成的对真实民意的扭曲。

第二，实行公众评议。这一制度的实行有利于公众更多地参与到政府活动之中，增强政府与公众之间的交流与沟通，有利于政务公开制度的完善和政府为人民服务宗旨的实现。

第三，应当适当扩大听证范围，增强公众的参与度。尤其是对于一些关系到公众切身利益的重大问题，更应该听取公众的意见和建议，在最大限度上减少不当政策法规对公众利益的损害。

(二)坚持科学发展观，努力构建和谐社会

科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。它是解决我国社会目前存在的问题的重要保证，是构建和谐社会的主导思想。我们必须采取相应措施，推动社会的稳定与和谐进步，实现人与自然、人与人之间的和谐；加强党的执政能力的建设，实现党群关系的和谐，党的执政目标与执政能力的和谐，主观与客观的和谐，党政关系的和谐；并通过文化建设构建和谐的社会环境，最终实现社会各方因素的协调发展，创建一个稳定有序的客观环境。

(三)新公共管理理念的引入

新公共管理运动以经济学和私营部门管理为理论基础，摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制，强调顾客及结果导向，通过改革，使政府以较少的成本转变成一个高效的回应性政府。^[10]新公共管理以管理主义为取向，试图将企业中的管理理念与方法运用到政府管理当中来，将公众看成政府的顾客，更加注重管理的结果，用“质量优位”代替传统的“效率优位”，确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量，打破公共部门的本位主义，在公共部门中引入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量。^[11]

(四)对政府官员进行制度约束

从“经济人”的角度出发，官员在作出公共决策和执行公共意志的过程中是不可能完全依靠制度的设定，通过硬性制度利他的。官员首先是他自己，其次才是政府官员。作为“经济人”，官员应该受到理性的约束，而不能仅仅依靠道德规范这一软约束安排来规范其行为。

(作者单位:中山大学政务学院)