乡财县管对乡镇政府影响分析

乡财县管对乡镇政府影响分析

苏忠林

在中央政府集中财力的政策驱动和农村税费改革后乡村财政收入锐减的双重压力下，乡镇财政越来越困难，导致基层政权软化，影响社会稳定。面临这种困境，安徽省于2003年进行了“乡财县管”实验。2006年7月，全国地方预算管理工作座谈会在黄山市召开。会议透露，财政部将在全国进一步推进“乡财县管”工作，确保2008年底以前全面实现“乡财县管”。那么，“乡财县管”改革有哪些主要内容?对乡镇政府有哪些积极和消极的影响?如何应对?本文将对这些问题进行介绍和分析。

一、“乡财县管”改革的主要内容

乡财县管是指在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政提高管理水平。乡镇政府在县级财政部门指导下编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。

(一)基本原则

1．坚持分类指导。在省政府制定的乡财县管改革政策框架内，以试点县为单位，结合实际情况制定实施办法。

2．坚持“三权”不变:第一，乡镇预算管理权不变。按照《预算法》规定，继续实行一级政府，一级预算，县乡财政之间的收入范围和支出责任仍按县乡财政体制划分。乡镇财政在县级政府财政主管部门的直接指导和监督下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。第二，乡镇资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，乡镇原有的各项债权仍由乡镇享有和承担。第三，财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。

(二)主要内容

1．预算共编。县级财政部门按有关政策提出乡镇财政预算安排的指导意见并报同级政府批准，乡镇政府据此编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中，乡镇政府的预算调整需报县级财政部门审批，调整数额较大需向县政府报告。

2．账户统设。取消乡镇财政总预算会计，由县财政会计核算中心代理，核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户，由县会计核算中心在各乡镇金融机构统一开设县财政专户分账户。

3．集中收付。乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项财政收入就地缴入县乡国库，由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目，分别进行核算。支出拨付以乡镇年度预算为依据，按照先重点后一般的原则，优先保障人员工资。

4．采购统办。乡镇各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经县会计核算中心按照预算审核后，交县采购中心集中统一办理，采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。

5．票据统管。乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证等，其管理权全部上收到县级财政部门，实行票款同行、以票管收、严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。调整乡镇财政所管理体制和职能，乡镇财政所保留少数财政人员管理乡镇预算和报账，并实行县财政局(农税局)对乡镇农税所的垂直管理。

(三)配套措施

1．完善县乡财政体制。要求各试点县通过调整财政体制，尽可能增加乡镇可用财力，将困难留在县级，调动和保护乡镇发展经济和组织收入的积极性，确保乡镇基本支出需要和乡镇政权的正常运转。

2．规范乡镇财政支出管理。由各试点县根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇的财政支出范围和各项开支标准；规定和完善财务审批程序，部分县在改革中结合本地实际在乡镇成立民主理财小组，所有支出均经过小组审批；明确乡镇财政支出的基本顺序，按照“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证人员工资正常发放，严格控制会议、招待、小车、电话等费用开支，严禁搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”。

3．清理乡镇财政供给人员，严格控制财政供给人数增长。结合乡镇行政、事业单位机构改革，从严管理乡镇财政供给人员，凡属于清理清退范围的各类人员、不在编人员和自聘人员财政不得供给经费；对乡镇机构改革分流人员，要求在2004年4月份前完成安置工作，2004年4月份起财政不再供给；将事业单位编制上收省管理，所有新增财政供给人员一律需经过省人事厅、省编办、省财政厅审批，否则编制部门不予列编，财政不予供给。

4．核实清理乡镇各项债权债务。全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底。认真核实清理乡镇债权债务，并逐一登记造册报县政府备案，严禁新增负债，并采取积极有效措施，努力消化现有债务。财力允许的乡镇，在确保人员工资和必要的运转经费的前提下，应安排一定资金用于偿还债务。

二、乡财县管对乡镇政府的影响

(一)积极影响

1．缓解县乡财政困难。县乡财政困难最根本的原因，一个是人，一个是债，规范乡镇的收支行为，可以堵塞乡镇乱支出、乱进人的漏洞，把人和债的口子扎住并逐步消化，县乡财政走出困境才有希望。

2．深化农村税费改革。税费改革仅仅规范了乡镇收入，更重要的还要规范支出。支出不规范，支出需求就会无限膨胀，就会形成“以支促收”。导致乡镇又回到过去“乱收费”的老路上去。

3．深化公共财政支出改革。实行乡财县管，取消了乡镇总预算会计岗位，在县财政会计核算中心设置乡镇核算部，统一管理和核算乡镇财政资金，统一支出定额标准，统一财务核算制度，以及规范乡镇政府采购行为，完善乡镇预算编制管理等，丰富了县级公共财政支出改革的内容，同时也是公共财政支出改革在乡镇的延伸和深化。

4．强化乡镇财务管理。乡财县管前，我县乡镇财务管理比较薄弱，银行账户开设不规范，票据管理混乱，支出不按标准，收支执行无预算，财政监督不到位。改革后，规范了乡镇收支行为，增强了乡镇理财的透明度。县财政部门参与了乡镇财政资金的全过程管理和监督，加大了对乡镇的管理和指导力度。

5．保障乡镇财政供给人员工资的发放。乡财县管前，其他支出挤占工资资金的现象比较普遍，一度形成大量的工资欠发。改革后，县里按照“先必保支出、必要支出、后一般支出、专项支出”的顺序合理安排支出，并通过加强资金调度，优先保障了乡镇工资的正常发放，维护了社会稳定。

(二)消极影响

1．乡镇组织完成财政收入的积极性不高。一方面是因为由于县财政为乡财政兜底，乡镇政府没有压力，另一方面是由于乡镇用钱不方便，另外还要考虑地税和行政系统由于条块分割而造成的错位情况，导致乡镇政府完成财政收入的积极性不高。

2．乡镇政权运转更加困难。尽管实行了乡财县管，但是县乡财政总量并没有加大，因此，财政在保工资后，给予保运转的资金并不宽裕，而乡镇政府又不能随意乱收费，导致乡镇政权运转更加困难。

3．乡镇公共服务供给缺位加剧。由于在收和支两个方面都很规范，导致乡镇政府不能再随意乱举债，导致许多难以筹措到资金提供一些必要的公共服务，如公共卫生，乡村道路，社会保障等。

4．乡镇资金管理成本加大。由于财务运作规程的细化，现在乡镇每办理一笔资金，要在7个人手中传递和审核，即经过报账员、审核会计、财政结算员、财政所长、乡镇长、代账员、财政局长等7个环节，若某个环节发生了障碍，则更为复杂，这样，乡镇往往为了某一项开支来回折腾多少次。

5．乡镇债务难以消化。作为一级政府，接官接账。不管哪一任，都得还债。只要一到年底，书记镇长都不能在镇里露面，一进腊月要账的太多，乡镇干部很多精力都浪费在这上面。现在形成新的债务就是工作成本个人垫付，如果有突击性工作没有经费而又必须做工作，只能个人去筹措从而形成新债务。

三、应对措施

1．乡镇领导要转变思路。乡镇领导不能只懂花钱，还要会算账，每年年初，首先要测算财力，对一年的财务工作思路清晰，工资多少，经费多少，补助多少，上缴多少，要有一个大致的估算。其次要按照上级政府的安排，结合本地的实际情况，积极组织财政收入，否则将会影响政府自身的运转。

2．大力发展地方经济。放松不必要的管制，充分向地方政府分权，鼓励地方政府调动一切经济因素，因地制宜地发展地方经济，培养新的经济增长点，形成地方政府稳定的税源。

3．改革公共服务提供的机制和方式。在决策方面，改变传统政府唯一决策中心为多元决策中心，给予其他公共组织和地方居民一定的决策权力。在资金提供方面，除了继续加大政府的投入以外，应本着“谁投资，谁管理，谁受益”的原则，鼓励各种资金参与公共服务领域。在公共服务提供方式方面，应该改变由政府垄断的方式，允许各种组织参与竞争，提高公共服务质量。

4．开发“乡财县管”软件。一是建成预算网络，大量的业务如原始凭证的审核、预算报表的编制、资金的划拨等可在网上办理。这样就可减轻财政结算员的工作量，方便乡镇用钱。二是开发“乡财县管”软件。有了专用软件，各式各样的表格、业务程序、科目，乡镇通过网络就能打印出单子，不仅可免去乡镇人员往返之苦，而且可以减少费用。三是为了不影响乡镇用钱，可根据乡镇规模和距离县城的远近，提供一定数额的备用金。同时，简化工作流程，减少原始凭证传递和财政结算员往返县城的次数。考虑到乡镇用钱带有季节性(一般在夏秋两季和年终用钱数额较大)、次数频繁的实际，遇到急事，可特事特办，由乡镇财政所先电话请示批准，从结算户中划拨资金到支出户，然后再在规定的时间内补办手续。

5．加大力度化解乡镇债务。一是建立偿债基金，用于专项还债。乡镇政府在年度预算中按照当年财政收入的一定比例提取偿债准备金，专项用于还债。同时，对乡镇预算外收入扣除上缴支出和本级支出后的结余部分全部作为偿债基金用于专项还债，以解决乡镇债务严重、偿债能力差的问题。二是对债务予以减息和停息。财政、审计、金融部门要积极配合对乡镇债务进行清理和分类，对欠金融部门的债务，在政策许可的条件下，给予减息和停息；对高息集资，可依据金融部门存贷款利息有关规定，坚决予以停息挂账；对融资和正常集资的债务，分清类别，签订还款计划；对有些违反规定的融资债务，只还本不付息。以此达到遏制新增债务、还清旧债的目标，使乡镇债务步入良性循环的轨道。三是上级政府给予适当援助。对乡镇欠上级部门的支农周转金、农业综合开发有偿资金等，上级政府应根据具体情况给予适当豁免，以减轻乡镇的还款压力。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)

【注释】

[1]本文对“行动者途径”与“行动途径”未作区分，并交替使用。罗伯特·古丁、迪特尔·克林格曼等使用“行动者途径”，米切尔·黑尧则使用“行动阵营”(即行动途径)。

[2]［英］米切尔·黑尧:《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第25页。

[3]社会学家赵鼎新对“解释”、“解读”作了通晓易懂的说明。

[4]［美］保罗·萨巴蒂尔:《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第45页。

[5]严荣:《20世纪90年代以来我国决策体制研究的变迁——西方学者的几个视角》，载《国外理论动态》2006年第8期。

[6]乔耀章:《重构政府经济基础——对转变政府职能问题的深度思考》，载《浙江学刊》2004年第4期。

[7]乔耀章、姚尚建:《论政府的知识基础》，载《云南行政学院学报》2007年第3期。

[8]［美］亨廷顿:《第三波:20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海三联书店1998年版，第228页。

[9]龙太江，王邦佐:《经济增长与合法性的“政绩困局”——兼论中国的政治合法性基础》，载《复旦学报(社会科学版)》2005年第3期。

[10]刘旭涛:《政府绩效管理:制度、战略与方法》，机械工业出版社2003年版，第92-98页。

[11]［美］珍妮特·V．登哈特、罗伯特·B．登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2004年版，第54页。

[12]*本文是傅广宛教授主持的国家社科基金项目《公共政策制定与公民参与研究》的阶段性成果，批准号04BZZ038。

[13]王小章，冯婷:《城市居民的社区参与意愿——对H市的一项问卷调查分析》，载《浙江社会科学》2004年第4期。

[14]谭琳:《推动两性平等地参与决策过程——从妇女参政的“无、知、少、女”现象谈起》，载《人口研究》2006年第2期。

[15]［美］戴维·H.罗森布罗姆等:《公共行政学:管理、政治和法律的途径》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第9页。

[16]［以］叶海卡·德罗尔:《逆境中的政策制定》，王满传译，上海远东出版社1992年版，第20页。

[17]［美］保罗·C．纳特等:《公共和第三部门组织的战略管理:领导手册》，陈振明等译，中国人民大学出版社2001年版，第72页。

[18]陈振明:《公共管理需要新的战略思维》，载《中国人民大学学报》2001年第6期。

[19]法国社会学家乔治·里采尔在其《社会学理论》中描述的范式转换的动力图为:“范式Ⅰ→规范科学(即在范式Ⅰ指引下积累的知识)→异例(即范式不能解释的新现象)→危机(即范式Ⅰ从根本上受到怀疑)→革命(即范式Ⅰ全面崩溃)→范式Ⅱ。”频繁发生的公共危机，不断冲击和考验现存的政府治理范式。当政府长期不适应生态环境的变化而对危机无所适从、异例不断出现时，就意味着其治理范式面临危机，应当寻求新的政府治理范式予以替代。

[20]有人认为城市进入乡村可能会使城市缩小化，这种担心是不必要的，因为并不是所有的城市要素都适合到乡村去发展，有许多只能在城市发展的行业会因此而发展得更好，从而促进城市的繁荣。

[21]Kickert，Klijn，Koppenjan．Managing Complex Network Strategies for the Public Sector．London:Sage Publications，1997．

[22]Marsh，David＆Rhodes．Policy Networks in British Government．Oxford: Clarendon Press，1992．

[23]转引自石凯，胡伟:《政策网络理论:政策过程的新范式》，载《国外社会科学》2006年第3期。

[24]Borzel＆Tanja．Organization Babylon——On the Different Conceptions of Policy Networks．Public Administration，Vol．76，Summer，1998．

[25]［英］米切尔·黑尧:《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版。

[26]Rhodes．Policy Networks in British Political Science，in R.A.W．Rhodes(Ed．)，Understanding Governance:Policy Networks，Governance，Reflexivity，and Accountability．Buckingham:Philadelphia Open University Press，1997．

[27]Klijin，E.H．．Analyzing and Managing Policy Processes in Complex Networks:A Theoretical Examination of the Concept Policy Network and Its Problem．Administration＆Society，1996，pp.90-119．

[28]Dowding，K．．There Must be End to Confusion:Policy Networks，Intellectual Fatigue and the Need for Political Science Methods Courses in British University．Political Studies，Vol.49，2001，pp.89-105．