创新农村公共产品供给主体的思考

创新农村公共产品供给主体的思考——基于对江苏楚州区农村公共产品需求问卷调查的分析

张　勤

从我国“十一五”规划建议对新农村建设的要求来看，农村公共产品供给具有非常重要的地位。我国各级政府已采取转移支付、增加供给、转变模式等方法，全面加强了对农村公共产品的供给。目前学界从农村公共产品供给的理论、现状、模式比较等方面，进行了大量的研究。但较多的是从理论层面去研究，对于现实的农民需求状况缺乏实证性的研究。特别是运用定量数据资料的支撑。一些研究虽然提出建立农民需求导向的公共产品供给制度，但是对农民需求的具体情况缺乏实证研究数据的支撑，难以获得更进一步的拓展。为此，我们对江苏省楚州区农村公共产品需求进行了问卷调查与分析。

一、农村公共产品的供给不足直接影响着新农村建设的进程

(一)农村公共产品需求的现状特点

调查表明，当前农民的公共产品需求呈现出严重的供给不足状态，具体表现为农村公共产品供给严重失衡、乡镇政府债务危机严重、农民对现有的公共产品评价不高以及现有公共产品需求强烈但表达不足等各种问题。

1.农村公共产品供给存在严重失衡。主要表现在:其一，农业基础设施供给不足。许多地方的水利设施因维修经费短缺，致使水塘、水坝和灌溉设施因为缺乏维修和保养已经老化，渠道淤积堵塞，丧失了防灾抗旱的基本功能。调查显示，农田水利建设目前正面临着巨大的困难，一方面乡村治理主体丧失了利用劳动代替资本的方式来增加公共产品供给的可能。“大家各顾各，没人搞农田水利建设”(41.3%)，“村组干部很难组织农民搞农田水利建设”(46.4%)。另一方面，农民之间缺乏组织，分散而无法达成合作的行动。“水塘、水坝和灌溉设施没有人管”(32.6%)、在回答“灌溉、抗旱感到困难和十分困难的”(41.1%)，而且“经常发生用水纠纷和冲突的”(32.5%)。其二，农村公共产品供给不能适应农民的需求。其三，农业科技供给匮乏。调查显示，在农作物的病虫害处理上，有71%的农民依靠“自己的经验来解决”和“询问其他有经验的村民”这些自发的经验式方法解决，依靠“县乡农技站和农技员帮助解决”的只有14.7%，通过其他途径依次为“农业方面的电视、广播、报刊”(6.8%)、“村委会和村干部”(3.9%)以及“农民的农业技术协会”(3.6%)。

2.农村公共产品需求普遍得不到满足，农民技术培训是当务之急，乡镇债务危机不可轻视。在调研中大坪村的邢书记认为，目前农民增收最主要的问题是资金和技术不到位，最根本的问题还是村民的文化水平不高，加大对农民的技术培训是当务之急。但村委会缺乏培训资金，培训的基础设施也非常差，全村连一部电脑都没有，无论是信息还是技术都跟不上时代发展；村民的文化水平不高，几乎没有什么培训制度。

3.农村医疗卫生供给的匮乏是目前制约农村发展的一大问题。调查表明，有70.3%的被调查者认同最大的困难是没有钱看病这样一种说法，这显示出农民对于自己未来的医疗安全问题缺乏基本信心，也是对医疗公共产品需求无法满足的直接反映。调查中，有48.2%的农户选择“有病时能熬便熬一下，实在不行再说”的医疗方式，自己去药房直接买药治疗的占到33.4%，而去医院看医生的只占16.2，这说明农村医疗卫生存在问题的严重性，致使小病拖成大病，得大病后由于经济等方面的原因而治疗不彻底，致使劳动力丢失或因病贫困和因病返贫的后果。

(二)农村对公共产品需求迅速增加，反应十分强烈

主要原因有:一是农村公共产品的需求增加有收入效应，农民收入的提高对公共产品提出了更高需求，收入水平的提高还可以改变公共产品的属性；二是我国农村战略性经济结构调整，对农村公共产品供给的数量和质量提出了新需求。农业的增长和非农产业的发展也改变了农村社区对公共产品需求的内涵和结构。农业高科技的推广和农业产业化的繁荣所带来的农村经营方式的重大转变，都必然对农村公共产品提出更高的要求；农村社会由于文化基础设施较少，平时健康的文化娱乐活动并不多，这种状况非常不利于农民形成积极向上的文化心理和社会心理。调查表明，农民休闲时的文化娱乐主要有:看电视占77.9%，其次是打牌、下棋、打麻将和聊天，分别占65.7%和53.1%，再次是读书看报、宗教活动等。

公共安全是政府为社会提供的最典型的公共产品。农村的公共安全与社会秩序稳定存在一定的隐患。生命和财产安全是人类的基本需求，目前农村的社会秩序欠佳，农民对公共安全的需求也表现得十分强烈。“对于农村社会治安”的回答认为“非常严重”或“有点严重”的占49.6%，“对于农村打架斗殴事件”有32.46%的村民认为“非常严重”或“有点严重”，“对于村霸现象”的回答有28.3%的村民认为“非常严重”或“有点严重”；有29.5%的村民认为村民之间的矛盾“非常严重”或“有点严重”；“对于伤害等刑事案件”的反应有16%的村民认为“非常严重”或“有点严重”。农村养老问题和服务堪忧，缺乏服务设施。在调查中，“对于老人生活问题”有41%的村民认为“老年人生活很困难”，有52%的村民认为“老年人生活很一般”，只有17%的村民认为“老年人生活比较好或十分好”。可见，农村养老服务设施和养老服务体系缺乏反应十分强烈，这是农村公共产品服务建设中不容忽视的问题。

伴随着农村经济的发展，农民对公共产品的需求越来越强烈，这一需求在“城乡二元”供给体制下，如果完全按照农民对公共产品的需求偏好进行公共产品的供给，许多关系到国家全局利益的公共产品就会供应不足。

二、影响农村公共产品供给的主要因素分析

如何保证各级政府对农村公共产品供给的效率是新农村建设成功与否的关键。当前，农村公共产品供给效率受到以下几方面因素的影响:

第一，政府对农村公共产品的供给严重不足。根据西方福利经济学派的观点，政府应是公共产品供给的天然提供者。提供公共产品同样是现代政府的重要职能。在新农村建设中，公共支出政策的关键在于确保政府有效地提供农村公共产品，政府要把提供公共产品和公共服务纳入财政制度框架，真正成为农村优质公共产品的提供者，能让广大农民能够像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务。并且政府作为公共产品最重要的供给主体，要尽力在农村公共产品的供给上，将农民承担的制度内公共产品成本和制度外成本都压缩在最小的限度。

第二，政府对农村公共产品的转移支付资金漏损严重，资金使用效率不高。从目前财政支出的范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投入不足，总体覆盖力度不够，城乡差距较大，区域差距更加明显。中央政府对农村公共品供给的转移支付过程是自上而下进行的，这种转移支付目前尚缺乏科学、标准、规范的预算程序，预算的透明度和刚性也不够，对财政资金的监管还比较薄弱。项目资金在不同政府层级之间的流程过长以及可能存在的部门权力利益化等问题，使得项目申报成本过高而资金使用效益较低。

第三，片面的政绩考核机制导致农村公共产品的供需失衡，农民的需求难以得到满足。目前，由于政绩考核的导向往往注重对上级政府负责，注重硬性公共产品建设，轻视软性公共服务提供，部分基层政府部门及官员乐于提供能凸显其政绩的公共产品，而往往缺乏供给农民需要的公共产品的动力和压力。由于缺乏农民与政府部门沟通的需求表达机制，农民对公共产品的要求和偏好往往得不到充分体现。甚至有个别基层干部头脑中，把科学发展观只当做是一句口号，为了追求GDP的指标，他们将这当成升官的阶梯，而不是将其作为改善农民生活的指标。

第四，农村公共产品制度外供给加重了农民的负担，导致公共产品供给的不足问题的加剧。目前伴随着农村经济发展，农民对公共产品的需求越来越强烈，这一需求在城乡二元供给的体制下只能依靠本辖区或乡镇政府制度外供给得以满足。乡镇政府要想获得制度外供给得资金以及政府机构运转的经费，唯一的办法是向农民“摊派”和“集资”，其必然结果是导致农民负担的加重或使公共产品供给问题加重。

三、完善农村公共产品有效供给的制度创新

结合当前我省新农村建设的要求，在制度安排上需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置。可以从以下几个方面进行尝试:

第一，建立农村公共服务体系建设的财政支撑体系。充分发挥财政资金的导向作用，通过财政杠杆引导更多的社会资金投资农村公共服务体系建设；切实明确财政支农的工作重点，加大对农业科技、“千村示范万村整治”工程、农业基础设施建设、农村劳动力转移培训、农村社会保障制度建设、农村社会事业发展等方面的投入。

第二，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的多元供给机制。由于农村社会的弱质性，农村公共产品应以政府供给为主。但同时农村公共产品供给也可以采取灵活多样的方式，在不增加农民负担的前提下，充分发挥民间资本的作用，引入市场机制，补充政府供给的不足。政府可以利用各种政策安排刺激民间资本参与公共产品生产，实行政府、市场和社会组织的多方面提供。形成政府、市场、社会相结合的多元复合安排，着力提高农村公共服务的效率。

第三，尊重广大农民的需求意愿，保证农村公共产品供给的有效性。建立一种能够准确反映农民需求的表达机制，在尊重多数农民意愿的基础上，鼓励农民参与到农村公共产品的决策制定与执行过程中来，形成政府与农民共同决策的模式，保证农村公共产品的有效供给。引导农民广泛参与，尊重农民的意愿和首创精神。

第四，要进一步推进政府改革，加快实现政府职能的转变，树立正确的政绩观，增强责任意识，改善政府绩效考核模式，促进公共产品的有效供给。现代政府当以追求公共利益，奉行服务理念，发挥公民社会的作用，凸显公民权利、公民意识和公民价值，强调在民主对话沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作信任和互动共治。

搞好各政府部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的供给与发展。加大农村政策的支持力度，为农村公共产品供给的增加提供有力的政策支持。因此，在以政府为主导的农村公共品供给机制中，对政府官员的政绩考查应以农民的满意度和农村社会的良性变化为依据，采取自下而上与自上而下相结合的方法。要切实把解决好“三农”及“新农村建设”问题作为工作的重中之重，结合当前社会主义新农村建设的要求，整合和优化对农村公共产品的配置与供给。

(作者单位:南京工业大学公共管理学院)