论我国房地产市场调控中的中央与地方关系

论我国房地产市场调控中的中央与地方关系

蒋冬青

2003年以来，我国房地产价格指数持续上涨，特别是近几年，在全国大部分城市房价普遍上涨的同时，房地产业越来越成为人们关注的焦点，针对房价的过快增长，中央政府相应采取了一系列宏观调控的政策，其中包括“国八条”、“新国八条”、“国六条”等。在这一系列宏观调控的背后有一个更应值得关注的政策落实者——地方政府。他们在稳定房价，促进房地产秩序良好发展中起着举足轻重的作用，但由于我国传统体制的影响，中央与地方之间的事权、财权划分不合理，地方政府在房地产市场调控中又围绕各自利益与中央政府展开博弈，影响房地产政策的调控。

一、政府干预房地产市场的必要

1.房地产市场价格飙升

国际上衡量房价高低的一个权威指标是房价收入比。房价收入比是指一个国家或城市的年平均上市房价与户年平均收入之比。世界银行的研究报告认为，房价收入比在3倍到6倍之间比较适当。而在我国，有学者指出，在我国许多房地产热点城市，房价收入比早已超过了12∶1。根据国家统计局2007年1～8月房地产开发投资统计快报、70个大中城市房屋销售价格指数和40个重点城市房地产市场交易简报提供的数据分析，2007年4～8月，70个大中城市房屋销售价格同比分别上涨5.4%、6.4%、7.1%、7.5%和8.2%，其中，新建商品住房销售价格同比分别上涨5.3%、6.6%、7.4%、8.1%和9.0%。

2.房地产开发结构不合理

2005年1～9月，全国经济适用房投资374亿元，同比下降12%，而同期全国完成商品住宅投资10 378亿元，同比增长22.2%。经济适用房开发投资的不合理直接加剧了供给与需求的结构性矛盾。

3.房地产贷款超常增长，资金来源存在严重风险

2005年，国内贷款、自筹资金和其他资金来源的比例上升到98.7%。房地产贷款额这几年来成倍增长，我国80%的土地购置和房地产开发资金来自银行贷款。甚至还有商业银行直接参与了房地产开发过程，承受了房地产市场运行中各个环节的风险。

二、中央与地方在房地产调控中的博弈分析

(一)中央与地方在房地产调控中的政策措施

1.中央政府调控房地产市场的具体措施

(1)抑制短期炒作。从2005年3月26日出台的《关于切实稳定住房价格的通知》，到建设部等七部委出台“保证中小套型住房供应”、“打击炒地”、“期房禁止转让”的通知，以及后来10月份国税总局“二手房交易必须交纳个人所得税”的试点，到2006年7月26日《关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》的正式出台，目的都是为了抑制房地产市场上的短期炒作。(2)引导购买需求。继2007年3月18日对房贷加息后，央行于2007年9月14日进行了本年内的第五次加息。信贷政策不断收紧，五次加息使借款人利息负担增加，在很大程度上对房地产的投资、改善性需求得到了抑制。购买者的需求更为谨慎。(3)改善供应结构。“9部委15条”从调整住房供应结构入手，在套型面积、小户型所在比率、新房首付款等方面作出了量化规定。其重点是“90平方米以下住房须占项目总面积七成以上”和“居住用地供应量七成用与中低价位中小套型”，加大了对住房供应结构的调整。(4)实施土地新政。2006年9月5日国土资源部再次出台《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，中央政府在土地管理和调控政策上再度进行重大调整。强化了土地管理责任，并且调整了分配机制，降低地方政府获取的土地出让金纯收益的比重，从而逐步减少地方政府盲目扩张用地中的利益驱动。

2.地方政府调控房地产市场的逆向调节

在我国的房地产市场调控中，部分地方政府对中央的宏观政策消极执行，甚至是截然相反的逆向调节，主要表现在:(1)大量征用农民土地。地方政府很容易利用行政权力，对“一级市场”上的土地实现供应垄断。地方政府从农民手中以低价征得土地，再以高价出售给开发商，从而赚取其中巨大的利润差价。(2)大量拆建，刺激市场需求。地方政府出于地方利益的考虑，为搞活本地区的房地产经济，采取了很多短视的行为，其中也就包括大量进行拆建，一方面顺应了政府对城市的整体规划，另一方面也在很大程度上刺激了房地产市场的需求。同时，地方政府可以通过低成本拆迁把获得的土地以高价出售，这也在很大程度上导致了房地产价格的上涨。(3)控制或取消经济适用房。经济适用房带来的利润空间要远比商品住宅带来的利润空间小得多，很多地方政府因此控制甚至取消经济适用房的建设。

(二)中央与地方在房地产调控中的利益分析

1.中央政府在房地产调控中的利益分析

房地产市场的失灵，危害到整个国家金融体系的安全，不利于社会的稳定，更无益于社会的和谐。第一，导致经济结构和社会结构失衡。高房价的存在意味着投资房地产有更高的投资回报率，大量的资金依次向房地产行业集聚，而大量的资金向房地产业流动，意味着生产性企业和落后地区缺乏足够的资金。这也就势必造成国内其他产业或落后地区开发资金的不足，不利于全国经济的协调发展。第二，容易导致房地产泡沫，引发金融危机。由于银行机构是房地产企业的主要资金来源，因此，一旦遇上金融风暴，就很容易导致房地产泡沫。一个直接的后果就是给金融机构带来大量的呆账和坏账。第三，不利于和谐社会的构建。房地产价格的不断上涨，住房结构开发的不合理，直接加重家庭尤其是中低收入家庭的住房负担，不可避免地会激化社会矛盾。这也和谐社会的执政理念是背道而驰的。

2.地方政府在房地产调控中的利益分析

地方政府在房地产上的利益因素包括以下几个方面:第一，财政利益。地方政府可以土地的供给中获得三种收益:其一是土地一级市场由地方政府垄断，土地出让金一次性收取；其二是地方政府可以通过低成本拆迁把获得的土地出售；另外还有税收及其以外的各种收费。其中，土地出让金已成为地方政府预算外收入的主要来源。第二，政绩利益。地方官员的考核晋升与各地的政绩紧密相连，“数字出官”导致地方政府官员千方百计地寻求能加快经济增长，促进本地经济规模总量扩张的有效方式。由于房地产市场上存在巨大的利润空间，房地产市场成为首选。第三，地方政府官员的权力寻租需要。权力一旦插手市场就为地方政府官员寻租提供了方便。因此，对利润的追求使一些官员、房地产开发商以及投机者结成了稳固的联盟。本应担当起监督制约职能的一些地方政府，出于自身利益考虑，成了高房价坚定的支持者和支撑者。

三、房地产调控中折射的中央与地方关系的症结

(一)中央政府与地方政府财权划分不合理

中央与地方事权和财权划分的不合理，是导致我国房地产市场上政策调控时效的深层次原因。

1994年实行分税制以来，我国中央与地方政府各自占财政总量的比例各年变化幅度不大。中央政府占财政收入的比重大概在52.3%左右，地方政府占财政收入的比重大概在47.7%左右。中央政府占全国财政支出的30%左右，地方政府占了70%左右，这与两者收入占全国财政收入的比例极不对称。根据财权与事权对应的原则，每级政府在事权划分明确的情况下，其财政收入应能满足绝大部分本级公共产品的提供，而地方政府的收不抵支说明了:或是地方政府负担了过多的事权，或者是地方政府没有得到足够的财权。

(二)地方政府融资机制存在缺陷

地方政府融资机制的缺陷主要表现在两个方面:一是土地出让金成为地方政府预算外收入的主要来源。二是与房地产有关的税种是地方税种的主要组成部分，这也成为很多地方政府热衷于经营土地，以地生财的重要驱动力。加之我国土地制度的弊端，地方政府可以很容易的利用行政权力对“一级市场”的土地进行供应垄断。房地产业成为地方政府融资的主要来源，而中央政府关于房地产市场调控的很多政策措施在很大程度上都被地方政府消解了。

(三)中央政府对地方官员考核体制的不足

在我国，GDP的增长是对地方政府或是官员进行考核和评价的重要指标，也是官员晋升的重要依据。为此，很多地方政府都盲目追求GDP的增长速度。自从我国实行土地招拍制度以来，相当多的地方政府对“土地财政”产生依赖。地方政府为了实现土地效益最大化，追求“以地生财”，必须依靠高房价的拉动。房地产业被定义为中国的支柱产业，关联性强，对GDP的贡献大。地方政府为了提高GDP在“经营城市”概念的影响下，大搞“形象工程”、“政绩工程”。因此，出现了一些地方政府对于中央政府的宏观调控政策“阳奉阴违”，甚至逆向调节。

四、房地产市场调控中中央与地方关系的重构

(一)明晰中央与地方的财权

一是要明确中央与地方财权。财权与事权对应原则是财政分权的一项基本原则，我国地方政府承担了大部分的公共产品支出责任，但没有获得相应的财权。这就要求中央政府适度下放税权，地方政府加大增税力度。二是要统一转移支付制度。我国转移支付制度应该全面改革，改革的目的是统一转移支付制度，使之与目前的分税制财政体制相适应。三是要建设法治财政体制。我国中央与地方政府的财政体制有个共性，就是不规范。1994年出台的预算法很多地方过于笼统，转移支付等根本无法可依。国家要逐步完善法治财政，进一步完善我国的财政法律体系。

(二)改革地方政府的融资机制

现行体制下地方政府事权财权不对等，造成地方政府财政困难。当地方政府本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府就只有两个选择:一是寻求中央的转移支付；另一个就是谋求向预算外发展，而土地出让金恰好为政府预算外发展提供了一条路径。因此，降低房价的根本措施就在于改革地方政府的融资机制。除了上面分析的明确中央与地方财权以及建立规范的转移支付制度之外，可以创立土地财产税，让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的税收。

(三)规范官员考核和评价体制，健全监督机制

以GDP的增长为核心的绩效考核体制使地方政府与房地产商有着高度一致的目标。房地产市场的火爆不仅增加了地方政府的税收，并成为GDP的支柱，还为官员们带来了十分明显的政绩甚至是灰色收入。因而，地方政府是房价上升的最大收益者之一。这也就不难理解，为什么中央政府关于房地产调控的一系列方针政策都在一定程度上被地方政府消解了。因此，为切实提高政府执行力，保证中央政策目标的实现，有必要对以GDP的增长为核心的相对绩效标准来考核地方官员的考核和评价体制进行改革。要将社会满意度，公共利益的实现等其他指标纳入官员考核和评价体制。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)