地方政府绩效评估的悖论及其消解

地方政府绩效评估的悖论及其消解

臧乃康

地方政府绩效评估是指运用科学标准、方法和程序，对地方政府绩效进行评定和划分等级。地方政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和公众需求的满足为第一评估标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念。^[1]

我国政府绩效评估开展的特点是针对性强，立足于解决问题，树立政府形象，评估的功能性强于长效性。但是从总体而言，政府绩效评估还处于自发、模仿阶段，绩效评估失灵的问题成为制约地方政府改革与政府发展的障碍。

一、地方政府绩效评估的悖论

(一)绩效评估的科学理念与传统政绩观的悖论

传统政绩观下，地方政府以促进经济发展作为政府公共服务的唯一职能，以GDP增长幅度作为衡量地方政府及其官员政绩的主要标准，人与自然、自然与社会和谐发展、人的全面发展等被GDP增长所消融和淹没。传统政绩观虚化或模糊了地方政府的绩效价值对于绩效评估的导向功能和正确定位，而科学发展观突出强调发展的人文向度，以价值理性抗衡工具理性的过度膨胀，从而实现了发展观的价值跃迁，即从传统的“物本主义”的发展价值到现代的“人本主义”的发展价值的跃迁。这一跃迁成为政府绩效评估价值构造的依据和渊源。“绩效的框架里，公平具有非常重要的位置，公平是政府、特别是政府基本功能的设计，是弥补市场机制不足的优势特征，社会保障、社会秩序等都是公平功能的具体载体。”^[2]

(二)绩效评估的信度要求与信息不对称的悖论

绩效评估的信度是指政府绩效评估结果的可靠性程度。评估的信度在很大程度上受制于信息的准确性和传输的有效性。地方政府绩效评估障碍主要有:一是所需的信息难以收集，评估过程中常常出现信息不对称的状况；二是信息的真实性常常受地方行政权力侵扰，导致信息失真、信息变形；三是许多指标信息的度量、采集常常来自评估过程中评估人员的主观价值判断，而不是公共价值判断。评估的效度也常常制约甚至降低了评估的信度。

(三)绩效评估的多元主体与单一治理主体的悖论

中国地方政府绩效评估的评估主体是多元的。政府、公众、企业、第三方专业评估机构都有可能成为绩效评估的主体。各种各类的评估主体的评估价值取向是不同的，其利益分配和利益占有也存在较大的差异。政府作为评估主体受权力本位的影响较大；公民作为评估主体受群体的价值偏好影响较大；企业作为评估主体受市场价值的影响较大；第三方作为评估主体受“顾客至上”价值影响较大。地方政府比较喜好的是政府、公众为主体的评估模式，因为这更容易吸引上级领导的关注，奠定其合法性基础。问题在于，我国还没有形成多元治理主体的政府架构，仍然是单一的政府治理结构，地方政府常常将本体利益“移花接木”为公共利益，实际上挤占了公共利益、公共服务的空间，这就形成了一元治理结构与多元评估主体之间的冲突。

(四)绩效评估的绩效测量与政府产出特殊性的悖论

公共部门由于其产品的垄断性、非市场性，较难形成反映其生产成本的货币价格，准确的测量出成本与价格，即使能够比较准确测量出政府部门的绩效，但是，一旦政府绩效评估远离成本考量，这种评估就不再具有经济意义。

“政府绩效管理属于投入产出管理。通常，对公共部门的投入是比较容易量化的，而最困难的是对产出量化问题。这与公共部门的产出是社会效果，而社会效果难以量化有关。”^[3]这样，政府绩效评估的绩效测量的要求在传统的政府管理框架之内就不能得到体现和实现。

二、地方政府绩效评估悖论形成的原因

(一)地方政府绩效评估价值缺失

一是地方政府公共服务的价值缺失。地方政府对于体现显性绩效的基础设施、道路、广场、草坪等公用项目的投入较多，而对于体现隐性绩效的义务教育、环境整治、社会保障、医疗卫生、就业等公共项目的投入较少，阻碍着政府公共服务质量的提高和达到预期效果。

二是政府公共责任的价值缺失。传统体制下，政府作为唯一的资源配置主体，履行着作为市场主体的职能，承担着本不应承担的某些市场责任，政府缺乏应有的公共责任。这一过程中，地方利益、部门利益、个人利益被放大和固化，虚化或模糊了政府的绩效价值对于绩效评估的导向功能和正解定位。

三是政府公正公平的价值缺失。地方政府过于强调效率，忽略了区域之间、社会群体之间、社会成员之间的利益公平性和均衡性。在地方服务供应中，“如果只是简单地认为通过缩小可能的收入悬殊就可实现公平，那么任何旨在增加这种悬殊的组织模式都会在其总体的分数卡上得到负面的公平分数”^[4]。并且，在政府公共服务的区域空间内，不同的利益群体中公共资源分布不均衡。

地方政府绩效评估价值缺失，就会带来地方政府绩效评估制度安排缺乏价值支撑和价值引领，评估程序、评估方法、评估标准的选择会有很大随意性，诱发或导致地方政府行为失范。

(二)地方政府绩效评估测量工具选择单一

由于地方政府绩效管理所呈现出的复杂性，交叉性特点，所以政府绩效评估工具的选择上面临着一定难度，而单一评估工具是形成难度的主要原因之一。目前，地方政府绩效评估的工具选择还没有突破传统的产出测量工具，即主要测量所提供产品或服务数量的局限，诸如以政府的形象工程，招商引资的数量，GDP增长率等单项指标来展示党委、政府的政绩。在政府绩效评估过程中，应基于特定结果的各种目标，能显示出真实绩效程度，来选择评估工具，诸如效率测量工具即主要测量所提供产品或服务的单位成本:结果测量工具即主要测量所提供产品或服务对顾客或委托人产生的影响或效果；标杆评估工具即根据其他类似单位的实践，或本单位以往的实践，找到“最佳实践”的标准，并依照这些标准来衡量本单位的绩效；成本—效益测量，即主要测量组织获得最终满意结果所花费的成本；^[5]平衡计分法有四种考核指标，分别是财务指标、客户满意度、内部运营、学习指数四个维度来衡量单位或组织的整体发展状况。平衡计分法不仅能对政府绩效进行全方位考察，而且能够通过按其重要性预先设定分值，最终确定其绩效。这种全面地评价绩效的工具，有助于改变不能全面而准确地评价政府绩效的状况。

(三)地方政府职能转变滞后

主要表现在繁琐的行政审批程序、垄断性资源配置、政府在资源配置过程的设租寻租等。这种政府职能的越位、错位、缺位的状况，已经成为正常市场经济秩序的外在破坏力量，直接制约着地方经济社会的协调发展和科学发展。

地方政府职能转变滞后对于政府绩效评估产生的影响主要表现在三个方面:

一是政府成本难以准确测量。传统的政府职能之下，地方政府十分关注于上级领导的评价，“政绩工程”的“符号”意义，忽略对成本追究或者省去了对产品效能的考察。现行的公共财政体制没有充分体现“公共性”本意，政府部门或事业单位税外收费并没有完全进入财政监控、人大监督的范围，地方政府成本精确测量是一道难解之题。迄今为止，地方政府从来没有将党政机关的超豪华办公楼、超标准的公务用车、超范围公务接待列入政府公共财政预算。公共资金体制外运作和循环直接构成政府成本之外的成本。

二是政府绩效评估主体单一。目前地方政府的工作流程和评估流程基本同一，即确立目标或规范→执行→监督→评估→反馈，基本都是由政府“一条龙”程式完成，政府是唯一的权威评估主体。即使在地方政府绩效评估过程有着不同质的评估主体参与，诸如社会组织、专家学者、公众等，但是这对评估进程并不能产生根本性的影响，其对政府公共政策产生影响可以忽略不计。

三是政府绩效评估流程功能指向不明晰。我国地方政府绩效评估的流程绝大多数是在工作实践中自发形成的，流程的设计取舍与操作者或领导者的偏好以及知识结构有着十分密切的联系，很少经过专家论证，存在着值得重视的问题。(1)地方政府绩效评估流程中环节重复与短缺并存。诸如评估过程中对某一指标的重复测量，人为提高某些指标的权重，“一票否决”在多重指标中多次显现，计划生育、招商引资、经济增长率、环境保护都曾经作为决定整个评估结果的关键指标。地方政府招商引资的绩效评估很少让非政府组织参与，很少考虑政府环境监测部门的进入。(2)地方政府绩效评估的流程不能体现功能要求。

三、完善地方政府绩效评估的策略

(一)建立以科学发展观为核心的地方政府绩效评估价值体系

科学发展观要求政府活动有利于促进社会和人的全面、协调、可持续地发展，因此，体现政府功能水平的政府绩效应从社会、自然和人的全面发展的高度去衡量，即要从社会的全局来测评政府活动的投入、产出和效果。当下中国地方政府绩效评估必须突出以下价值:

1.以人为本的价值

地方政府公共管理要围绕实现人民的权利和利益，满足群众的需要，促进人的全面发展来进行。只有坚持以人为本的政府治理和政府责任，才能担当起建设和谐社会重任，达到人与人的和谐，人与社会的和谐、人与自然的和谐；达到地方各社会阶层、社会利益群体之间的和谐以及争取区域内外的和谐发展。

2.公共利益的价值

体现公共利益的政府绩效应从社会、自然和人的发展的高度来衡量，即要从社会的整体利益来测评政府活动的投入、产出和效果。与此同时，要通过地方政府绩效评估，推动和促进公共服务的专业精神和问责制的形成和完善，以体现公共利益的价值的公共服务满意度评价指标，促进优秀的地方政府形象形成。

3.公平正义的价值

要通过体现公平正义的地方政府绩效评估过程，形成社会包容机制，协调好各方面的利益关系，促进地方经济社会的科学发展、和谐发展。建立以基本公共服务均等化为重点，缩小区域内不同行业间基本公共服务的差距；通过目标管理和外部审计来考量公共服务，体现公共服务成本与公共服务效率的公平性。

(二)形成具有中国特色的地方政府绩效评估体系

1.转变地方政府职能

当下中国，地方政府主要职能不能过多的聚集于经济总量的增长，应更多体现建设和谐社会的政府职能要求，可以将社会和谐度纳入地方政府绩效评估过程。苏州市设计了一个能基本合理衡量地区社会和谐度的指标体系，该指标体系有四个分体系组成，一是包括GDP在内的经济指标体系；二是以行政满意度为主的政治指标体系；三是以环境保护为主的环境指标体系；四是反映教育、医疗、安全及社会保障等情况的人文指标体系。根据社会发展需要赋予各个指标权重，以加权平均数作为社会和谐度指数，由统计部门定期发布，作为社会发展的首要评价指标和干部政绩考核的主要参考指标。

2.优化地方政府绩效评估流程

优化地方政府绩效评估流程，首先要确立政府绩效评估的目的，确定评估范围，制定评估方案，确定评估内容及其评估体系中指标权重，规定评估的要求的标准并制定评估计划。

选择评估工具，包括选择评估方式、经济与效率评论、成本—效益分析、绩效测量、标杆管理、使用平衡计分卡等。

优化地方政府绩效评估流程，提供能预测、可期待的工作环境，使得评估主体在工作过程中，减少需要传输、获取、加工、处理的信息量，引导评估组织的目标实现。对现有的政府绩效评估流程重新进行考量，最终实现流程程序功能的最大化。在和谐社会的视阈下，要从投放→管理→产出流程上进行考量，采取切实办法，推动政府绩效评估的进程。

3.推进地方政府绩效评估主体的多元化

评估主体多元化是保证政府绩效评估信度的重要条件，因为任何一个确定的评估主体都有着其本身特有的优势和视角。多元评估主体能够弥补单一评估主体的不足与缺陷，特别是当地方政府绩效评估本身存在难以避免的自利性时，健全的评估主体系统才能成为政府与公众沟通的桥梁，保障绩效评估的公平公正。在实践中，“同伴评估是建立在几个同伴的平均估计值基础上的，来源于多个同伴评估的平均值也许比一个单一的上级领导评估更加可靠”^[6]。在评估主体的结构设定中，必须增加社会公众和社会组织的评估权重，提高其与地方政府对话的地位和能力。

(作者单位:南通大学公共管理学院)