基于流程的公共部门绩效评估机理研究

基于流程的公共部门绩效评估机理研究

叶　勇

以流程为中心的公共部门绩效评估体系，其主导思想就是基于流程化管理和绩效评估体系以及信息技术为依托全面规划组织战略目标的系统化绩效管理工具。它通过将方向、责任与审核标准清晰、准确地从战略决策层传达到每一项具体的行动或任务中来；通过专注于人、流程、业绩之间的交互作用；并提供相应的、借助网络运行的持续提高改进工具促使公共部门绩效水平全面提升，进而实现公共部门价值的最大化。

一、从部门评估到流程评估的理性思考

(一)部门评估的问题已现端倪

传统的绩效评估体系是以职能为单位进行评估，注重工作分工，评估重点是各部门和部门内各岗位。传统的公共部门均属于等级制组织，其理论基础是亚当·斯密的劳动分工理论，它们是以命令控制为主要特征，特别重视中心任务部门的工作和完整的预算体系的建立，强化人事管理和具体经营的职责，大都按照纵向职能为主、横向协调为辅的原则构建自己的组织架构，其绩效评估体系也是围绕这一结构体系而建立的。以部门职能为基础的评估技术在评估层面上，没有人专职对具体的流程进行评估，而是把流程人为地割裂，使流程成为片断式的任务流，从而形成了利益主体林立的本位主义状态。同时过分的专业化也使得内部交易成本增加，职能部门获得高绩效的代价往往是职能部门间的冲突和流程的衔接不顺以及背离公众与社会的需求。由此看来，传统的基于部门职能的绩效评估体系面对新的环境形势，没有从信息、流程、目标以及绩效各层面去综合系统地把握其应用，不可避免地遭遇了尴尬，它已经成为妨碍公共部门进步与成长的主要原因，为了克服公共部门在绩效评估方面产生的瓶颈和矛盾，对于新型绩效评估体系的需求就变得日益急迫。

(二)流程评估的优点日益凸显

基于流程的绩效评估体系与传统的基于部门职能的绩效评估体系相比较，具有以下优势:(1)整体性:基于流程的绩效评估体系是以业务流程为评估对象，而不是以传统的部门职能为评估对象，它重在强调业务及管理活动的全面性而不是分裂的、离散的活动，易使各部门和所有员工树立组织整体目标，通过树立流程前后环节互为服务的观念，减少部门本位主义以及部门层次目标与组织整体目标的不一致，才能强调整体最优而非局部最优。(2)时效性:基于流程的绩效评估体系主要遵循流程化管理的模式，流程是以时间为尺度来运行的，因此这种管理模式在对每一个事件、过程的分解过程中，时间是其关注的重要对象。^[7]通过流程化管理，使公共部门业务流程的各环节可追踪，各环节的工作时限可经过不断地重组和改进，及时发现流程中各节点存在的缺陷和不足，缩短流程整个过程的时间周期，提高流程的运营效率。(3)连续性:基于流程的绩效评估体系要求以顾客的需求作为流程的起点，以满足顾客需求作为流程的终点，以终为始，以始为终，关注系统要素的内在逻辑性，使评估具有针对性、可行性，使评估过程有章可循，从而持续不断地推动公共部门寻求流程的最优化，用外部需求促使公共部门内部管理流程的优化，有效改善公共部门管理手段，增强公共部门竞争能力。基于流程的绩效评估体系正可以通过一个基于网络的界面，以流程图的形势展示公共部门的整体蓝图，也可以让每个员工清晰地寻找到自己在组织中的角色、职责、任务，最终还可以通过系统将这些内容都连接起来，这就是基于流程的公共部门绩效评估体系的奇妙之处。

二、基于流程的公共部门绩效评估体系的构建与实施

(一)充分地搭建流程评估的制度平台

第一，公共部门内要形成管理理念共识。流程评估是一种先进的管理方法，它是对传统绩效评估系统性的改进，组织上下都应明确流程评估的目标和适应流程评估的操作规范标准，个人行为和团队行为都应该围绕管理水平和管理质量的提高而形成合力。

第二，业务流程规划设计合理准确。流程方案规划和设计的准确性是流程评估的核心所在。它决定管理缺陷率的降低和周期缩短，从而实现管理质量和运营效率最大限度地提高。经过仔细的流程研究论证，对目前业务流程和管理方式作整体规划，使组织能够获取、分析和交流通用的流程体系，综合考虑新流程对资源配置的最优方案，如何达到顾客服务、产品及支持的模块化，各模块如何进行有效组合，实现对社会和公众的快速反应和风险控制制衡效率等。

第三，必须以流程为导向对组织架构进行合理设置。对流程各环节的岗位人员进行合理配置，构造扁平化机构，消除重复的中间管理层次、总部业务管理中心尽可能贴近一线业务平台。因为平行结构较多，节点分明，基于流程的绩效评估体系能够架构一个可以保障战略措施从上到下在组织内得到很好的实施的通用运营平台，公共部门可以获得组织上下的直观可视的端到端流程并对其进行考评，定义个人角色、职能和责任，积极促进部门、功能团队和个人之间的协作。

第四，具备胜任流程评估的人才队伍。流程评估需要大批责任心强、知识面广、业务技能高的高素质人才。由于业务流程整合要求各模块之间衔接和协调性非常高，管理及业务人员仅仅熟悉其中某一局部业务知识的现状必然满足不了流程评估的管理要求。因此，要经过不断地增强培训投入来打造适应流程评估经营变革后的业务管理需求，引导他们转变思想观念和工作习惯，让他们清楚地了解将要负责的环节的具体操作，充分掌握该节点的输入输出以及意外处理方法；既要重点培训骨干力量，也要重视全员业务素质技能的提高。

第五，添置必备的高新设施与技术。流程评估的流程化管理必须充分利用现代计算机和信息技术，才能实现流程评估的全面改造和整合。由于业务的模块化，组织和管理流程的虚拟化特质要求，缺乏信息技术则无法实现其流程化管理方式，因而“流程”只能停留在概念上的模糊想象，流程评估也就无法落到操作层面，其优势就会被削弱。模块化、集约化、虚拟化只能在高端信息技术下才得以运行。^[8]

(二)明确地执行流程评估的实施步骤

首先，了解组织的端对端流程，是高绩效、执行力和强力运营的核心。因此公共部门在实施基于流程的绩效评估方法之前，必须要对公共部门的流程进行分析。要明确和界定公共部门所有的工作和业务流程，以及这些流程的输入输出和它们所涉及的岗位和部门。对各种不同类型的项目进行流程分析，会因为这些项目的目的不同而有所不同。

其次，流程关键点的识别，主要是看变动某要素是否对流程的运作产生深远的影响，也就是说，能否影响满足顾客的需要，能否影响组织的绩效。若是肯定的答案，则这就是流程的关键点，反之则不是。对于流程而言，它有影响其存在和行为方式的五种因素，即流程上游方、流程下游方、流程内的人员技术因素、流程环境和流程控制评价方。这些流程影响因素对于我们理解流程具有非常大的帮助。在流程分析的基础上，也可以使用关键绩效指标(Key Performance Indicator，KPI)^[9]分析方法来确定公共部门流程的关键点。业务流程的关键业绩指标是通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是把公共部门战略目标分解为可运作的愿景目标的工具。

再次，在制定绩效评估指标时，应根据流程进行工作分析(岗位分析)。根据评估的目的，对被评估对象的岗位的工作内容、性质以及完成这些工作所具备的条件等进行研究和分析，从而了解被评估者在该岗位工作所应达到的目标、采取的工作方式等，初步确定绩效评估的各项要素。然后对工作流程进行分析，根据被评估对象在流程中扮演的角色、责任以及同上游、下游之间的关系，来确定其衡量工作的绩效指标。在绩效指标的设定上，我们尽量避免评价标准不清晰，要尽可能将评估指标具体化、量化，增加评估的客观性。

最后，绩效评估方案还必须详细规定评估者、评估周期、评估资料的收集、评估结果反馈确认、评估结果的应用。如为了巩固和提高绩效评估的成果，还必须配合一定的激励手段。其中就包括薪酬管理中要把流程目标的实现以及职能部门目标对流程目标的贡献程度和个人报酬相结合，从而让人们的行为指向流程绩效，进而实现组织绩效，等等。

(三)有机地契合部门评估与流程评估

部门评估与流程评估虽然是两种不同的绩效评估方法和工具，但没有必要将两者完全对立起来。从部门评估转向流程评估必定是一个渐进的、逐步展开的过程，绝不可能一蹴而就，甚至由于历史习惯、组织惯性和人员素质的原因，为部门评估仍能发挥较好的作用提供了一定的条件和基础。在这个转变过程中，必然会存在部门评估与流程评估并存的阶段。如何有机地契合部门评估与流程评估则是我们需要进一步思考的问题。对于现代公共部门而言，一方面必须克服部门评估方法的固有弊端，尽量减少管理层级，明晰职责分工与细化相应的工作时限，特别是通过关联部门的相互评估来推动其协同工作；另一方面强调以顾客为中心设计业务流程，在考虑现有组织架构的职能管理部门的同时，进行以流程为导向的组织架构设计，尽量减少变动幅度，依靠理顺流程和职能调整相结合，将不同部门的职能通过流程连接起来，逐步建立起能快速反应社会和公众需求的公共部门绩效评估体系。

(作者单位:福州大学)