申 林
一、公务员勤政绩效考核的困境
我国自实施公务员考核制度以来，各级政府部门都制定了相应的实施方法与细则，普遍开展了公务员的考核工作，公务员绩效测评在我国各级政府组织中已经充分展开，也收到了良好的效果。公共部门人员绩效测评一直难以得到公众与专业人士的好评，这几乎是一个世界性的问题。考察我国现行的公务员考核制度，我们可以将其制度上存在的不足总结为以下几点:
第一，考核指标过于笼统，缺乏细化与具体化。我国的公务员队伍庞大，人数众多，职位种类繁多，职务层级复杂，所以公务员考核的指标要达到公正、合理、科学，就必须具有较好的适应性。
第二，考核资料的收集分析困难。公务员的公共服务工作内容繁杂多变，缺乏具体化，这些具体的工作内容如何进行收集、整理、分析往往成为考核工作中的瓶颈，因为缺乏具体工作内容记录，导致了公务员的考核往往是以定性为主，缺乏量化的客观性。
第三，我国公务员考核虽然明确强调采取定性与定量相结合的原则，但在实际的考核中，对公务员的考核往往是定性测评为主，忽视定量测评。这就造成了考核既缺乏科学性，又难以避免地陷入随意性和片面性。
第四，考核者专业化程度不高。无论是一般人力资源管理还是国家公务员管理，都是专业性较强的管理工作，既要求管理者熟悉政策、经验丰富，还应该具有心理学、统计学等专业知识，公务员考核作为公务员绩效测评的基本管理活动，需要各方专家的参与。
二、研究案例
我们选取了上海市某委局所使用的电子政务系统，该系统已运行使用一年零四个月，为该委局的日常行政行为提供辅助管理与决策，实现了政府内部信息管理、网上办事系统等职能，规范了工作流程，提高了工作效率，逐步实现无纸化办公、信息资源共享和科学管理的工作环境，同时该系统也积累了大量的公务员行政行为数据资料，我们对该委局26个部门16个月的13项工作行为记录进行因子分析和聚类分析，试图获得一套基于电子政务的勤政指标体系。(参见表2)
表2 电子政务下的勤政行为构成
续表
采用电子政务的政府部门虽然不比企业有大量的销售、客户和供应商信息，但是政务方面的信息量也很庞大，对公务员行为进行分析，从电子政务操作中的大量的日常勤政行为中归纳出规律性的数据，寻找数据的关联性，简化行为活动指标，将行为活动指标归集抽取出公务员勤政考核的指标架构。根据现有的电子政务分析结果，可以在公务员的行为分析基础上，建立与电子政务密切相关的勤政指标，这些指标包括四大方面协调指标、政务影响指标、信息公开、政务透明指标和工作环境指标。
三、结果讨论
(一)勤政行为指标的设计
根据美国、英国、法国、日本和我国关于绩效构成的要素，我们对基于电子政务下的公务员勤政指标的描述构建模型进行的定义和修订。
因子1:V1(通知通告浏览次数)、V3(委内邮件发送封数)、V4(预定会议室次数)、V5(上传委内资料次数)、V6(上传个人资料次数)、V10(访问领导安排次数)、V12(登录次数)。这类因子属于公务员行为中的协调、服从和工作主动性指标，我们用亲和度来描述。
因子2:V8(工作报批次数)、V9(访问留言簿次数)，这类因子属于公务员行为中的政务影响指标。这类因子反映公务员的职务工作对全局的影响状况，如果工作涉及大局和其他部门、要求公务员具有更多地了解其他部门工作要求或工作需求的意识，我们用影响力指标来表示。
因子3:V2(通知通告发布次数)、V11(发布留言簿次数)、V13(查询要讯上报次数)，这类因子属于公务员行为中的信息公开、政务透明指标。这类因子反映公务员的注意按章办事、及时发布本职位的工作状况，注意了解委内的重要信息，我们用透明度指标来表示。
因子4:V7(上传处室资料次数)，由于只有一个变量，所以该因子的定义需要进一步验证，考虑这一因子既不同于上传委内资料的次数，也不同于上传个人资料的次数，而是以所在处室的资料作为上传的内容，将它作为公务员行为中对工作环境的贡献程度，在此进一步地将它描述为环境贡献度指标。
(二)公务员勤政指数的构建
公务员勤政行为分析可分为三个层次，即全局性分析、局部分析和个体分析。全局分析针对整个委办的人员的行为进行分析，分析结果供相关组织部门高层领导决策时使用；局部分析针对某一类处室群体或某一个部门的公务员行为进行分析，针对这些公务员作出相应的判断和决策，其主要对象是处级及高层管理者；个体分析主要是了解公务员个体的行为，从而提供一对一和个性化的管理。其中，各个层次的不同对象间应该可以进行比较，从而实现勤政绩效评价的目的。
勤政指数是指基于电子政务的对公务员行政行为进行分析，来衡量公务员勤政行为，是进行公务员或政府部门绩效评估的客观、定量指标体系。它由维度、强度和频度三部分构成，维度是具有普遍性的公务员行为考核指标体系，它由构成电子政务的公务员行为的具体模块决定；强度是行为指标体系的作用大小，即权重构成；频度是公务员行为模块的具体活动次数，它是最直观的公务员行为记录。考虑到现有的电子政务的行为指标还不能全面涵盖公务员行政行为的全部内容，所以还应增加变动指标加以调节。
公务员勤政指数的结构主要包括维度、强度和频度:
维度:直接影响公务员勤政行为的指标体系，它包括亲和度(CO)、透明度(OP)、影响力(AF)和环境贡献度(DO)等指标；
强度:决定维度作用大小的权重(W)，不同的维度指标具有相应的强度系数；
频度:决定维度指标的变量或公务员行为活动的次数，具体指在电子政务条件下单位时间(月、季度、年度)内，某项公务员勤政行为的活动次数(V)的汇总。
(三)公务员勤政指数的计算
在电子政务基础上的公务员勤政行为可以借助于因素分析的四项指标作为评价维度，进一步研究勤政指数的概念，它结合了“勤”、“绩”的考察，对现有的基于电子政务积累的公务员行为数据进行量化分析，综合考虑所有量化的数据，得出最为客观、科学的评价依据。
根据勤政指数的定义，通过对上海某委局基于电子政务的公务员勤政行为分析，确立了由亲和度、透明度、影响力和环境贡献度四个维度决定的公务员勤政指数的计算公式，同时增加了四个维度因子之外影响勤政指数的变动指标以更全面地反映单位、部门或公务员的勤政行为，决定各项勤政维度的作用强度的权重指标可根据职能或职务(岗位)要求由专家评定。维度的四个指标(因子)是由电子政务系统的各个行为模块的具体活动次数，即频度，与因子得分矩阵中相应因子的标准化值之积计算而来。以单位、部门或公务员个人为考察对象，其勤政指数可表示为:
IOX=WCO*FCO+WOP*FOP+WAF*FAF+WDO*FDO+ξ
公式1
其中:IOX表示单位X的勤政指数；
WCO、WOP、WAF、WDO分别代表亲和度(CO)、透明度(OP)、影响力(AF)和环境贡献度(DO)的作用强度，即维度的权重；ξ代表维度因子之外影响勤政指数的变动指标；FCO、FOP、FAF、FDO分别表示亲和度(CO)、透明度(OP)、影响力(AF)和环境贡献度(DO)。
四、结论
根据对因子分析的结果和国内外有关公务员行为—绩效的评定指标，我们归纳出有关电子政务基础上的公务员行为指标:亲和度、透明度、影响力和环境贡献度四个维度。这些维度是根据电子政务条件下的公务员行为变量作为参照，在影响变量的数量和内容上还需要进一步地完善。
公务员勤政的指标包括的内容有很多，有些指标，比如政治坚定、依法行政、清正廉明状况很难通过电子政务的形式表现出来，这方面的考核尚需要进一步地完善和提高。应该指出的是，现有的公务员行为分析是基于该部门的公务员电子政务系统所提供的13项指标而开展的。在指标的适用性方面，我们对2006年的公务员行为变量资料进行了分析，认为可能存在部门职能的调整，有些单位的共性发生了变化，这对机构的设置、工作的分析具有良好的辅助作用。
在基于勤政指数模型的系统实施应用中，我们通过对数据的采集与分析，得出的公务员勤政考核基本符合实际情况，从而验证了基于电子政务的勤政指数考核方案的合理性和实用价值。验证成功。
(作者单位:上海行政学院)
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