第三方评价政府绩效的理论与实践

第三方评价政府绩效的理论与实践

包国宪　董　静　曹西安

从全世界范围来看，公共部门管理存在着财政赤字、能力赤字、绩效赤字、信任赤字四大顽症。归根结底，这些都与公共部门的绩效有关。因此，解决公共事务的管理问题就始于评价并设法改进公共部门的绩效。纵观20世纪70年代以来西方各国掀起的“新公共管理”改革运动，其整个过程从某种意义上而言就是政府绩效管理与评价的实践过程。近年来，随着政府角色和职能的重新界定，政府部门的基本运行方式、政府与市场和公众之间的关系发生了深刻变化，具有现代社会治理特征和架构的第三方评价应运而生。作为一种有效公共治理方式，第三方评价政府绩效对传统的政府管理理念和管理方式的变革起着一种积极的促动作用。

一、政府绩效第三方评价的出现

近年来，随着社会的发展及政府角色和职能的重新界定，政府部门的基本运行方式、政府与市场和公众之间的关系发生了深刻变化，政府与社会公众的关系更多地表现为公共服务的供应者与顾客之间、公共服务及公共产品生产与提供的合作者的关系。这种关系所强调的管理理念要求有一种新的公共责任机制:既要将政府从包揽一切的财政重负中解脱出来，又谋求社会多个主体、多种力量协商合作下的公众满意；既要增强私营部门、公民社会的活力和自主性，又要保证私营部门和公民社会对具体意义上的公众负责；既要提高社会管理的效率，又要保证社会管理过程和结果的相对公正^[14]，以此推动“多中心主体”的社会治理，建立政府与社会的平等合作伙伴关系，使得各群体利益得以尽可能地表达。同时，公民社会的发展，催生了社会中介组织的壮大。社会中介组织本身具有自主性、自律性以及中介性等特征，可以有效集中民智、代表民意，与政府展开对话，在社会管理中发挥重要功能，由社会组织开展的第三方评价政府绩效就应运而生了。笔者认为，在政府绩效评价的权力结构中，评价的组织权处于核心地位，依据这一权力的归属来划分内部评价和外部评价，具有革命性的实践意义和重要的学术价值。^[15]根据组织实施者的不同，可以将政府绩效评价分为内部评价和外部评价两大类。由独立于被评政府的社会机构组织实施的政府绩效评价，称为外部评价，我们也将之称为第三方评价。第三方评价根据组织权的获取方式不同，又可分为委托第三方评价和独立第三方评价两类。^[16]

各国实践有力证明:第三方绩效评价比较客观、公正，人们对此更加满意和放心，评价结果更具公信力。

二、我国开展第三方政府绩效评价的功能与意义

从社会治理和效率角度看，第三方评价有其特殊的优势。首先，通过过程的公开、透明保证结果的客观、公正。其次，第三方评价大多数依托大专院校和科研单位，由专业人士组成的评价机构具有人才、理论和学术优势，在评价主体的选择与培训、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具。再次，第三方评价由于组织实施者的专业化基础，可以有效整合资源，有利于评价活动向着高效、低成本的方向发展，实现评价收益最大化。从根本上说，第三方绩效评价作为整个政府管理创新的一部分，具有现代社会治理的特征和架构，可以有效克服政府部门既扮演“运动员”又扮演“裁判员”的双重角色所引发的矛盾，对行政管理体制改革具有重要的意义。

(一)直接影响政府的管理理念，改变政府的管理模式和方法

绩效评价的价值选择和模式安排深刻影响着一定时期政府的行为目标及其对公共资源提取、分配的模式。通过专业化社会组织对政府部门的职能履行、廉政建设、执法状况等整体表现进行评价并在媒体上公布评价结果，可以多渠道对政府活动进行监督，引导政府更多地关注其服务对象的感受、意见和建议，引导政府工作更多地体现“民意”的要求，促进政府提高公共服务质量及决策的科学性，从根本上变革政府的管理理念及管理模式。

(二)不断优化政府职能体系配置，切实加快政府职能转变

我国政府职能建构在计划经济体制基础上，政府管理出现的“缺位、错位、越位”等现象多为人所诟病。在市场经济的冲击下，政府职能虽然得到一定的调整，但结构体系仍然很不科学，其中一个重要的原因在于政府自身缺乏转变职能的动力机制。由社会组织开展绩效评价，可以为政府职能的转变起到推动作用，并通过不断沟通反馈，促使政府职能体系配置合理化、科学化。

(三)凸显政府以公众为本的价值取向，是建设服务型政府及和谐社会的必然要求

第三方评价模式引入社会公众等监督机制，赋予社会公众了解政府工作、提出建议的权力，可以带动政务信息的逐步公开，提高公民与政府对话的能力，推动政府从管制型向公共服务型、从政府本位向民众本位的转变。这种评价模式的产生，是我国民主政治建设和社会主义和谐社会建设的历史必然。

(四)为公民参政议政开辟了途径，有助于公民社会的健康成长

作为公共治理的一种形式，第三方评价的开创性意义就在于，它为公民参与公共治理开辟了一条实实在在的途径，为我国推进公共服务型政府建设找到了一个强有力的工具。第三方评价所产生的示范和扩散效应，有利于激发公众参政、议政的热情，提高公民的责任感以及与政府对话的能力，强化主权在民的公众心理基础，有利于形成政府组织与各类社会组织合作管理公共事务的治理体系，加速改良原有的不良社会要素和培育新生要素，有效推动公民社会的成熟。

三、第三方评价的思考及启示——以“甘肃模式”为例

2004年，针对甘肃省非公有制经济发展缓慢的情况，甘肃省政府决定让非公有制企业评价政府绩效，以制定发展非公有制经济的政策，并将这一评价工作委托给第三方学术性研究机构——兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织实施。接受这一委托后，中心提出了广义政府绩效的科学概念，认为完整的政府绩效不仅仅表现为政府的行政结果与行政投入之比，还应当包括公民满意度和地方发展战略促进机制两个重要方面，并以此为理念设计了一套科学系统的评价方案和评价体系。经过评价组织实施方、评价主体和评价对象的共同努力，评价活动最终取得圆满成功，完成了评价报告并向社会发布了评价结果。

甘肃省政府勇于面对公众，依托民间智力机构，创造性地把评价组织权交给第三方学术性研究机构，把评价权交给非公有制企业，评价过程公开透明，评价结果向社会公布，开创了我国第三方学术性研究机构评价政府绩效的先河，形成了中国地方政府绩效评价中独具特色的“甘肃模式”，具有重要的里程碑意义。“甘肃模式”本质上是基于顾客满意度的第三方政府绩效评价，体现了政府从“行政为本”到“服务为本”的观念转变，形成了政府与社会的沟通机制、社会对政府工作的促进机制以及政府战略方针政策落实的推动机制，是现代公共治理的一种有效形式。很多学者认为，评价由内部走向外部，不但从操作层面体现了民本意识，而且为公民参政议政找到了切入点。公众和政府一起来治理社会，这是社会管理的一种合作模式，如果能坚持下去，对生产力的促进作用是不可低估的。作为第三方评价的典型，“甘肃模式”带给我们的思考和启示是深刻的。

1.要明确政府绩效评价，特别是第三方评价的价值取向。政府绩效评价作为行政管理体制改革的重要组成部分，作为实现公共治理的有效途径，已经突破了工具理性的范畴，深深打上了价值理性的烙印。西方的政府绩效评价基于成熟的市场经济体制及民主政治制度，绩效评价更多地体现为其工具性价值。而当代中国正处于社会转型时期，各种矛盾错综复杂，因此，必须突出政府绩效评价中构建和谐社会这一重要的价值判断。政府绩效评价的定位不应该仅仅局限于管理工具的意义，更应该从其作为我国行政改革的内容和任务方面，从其对于我国构建和谐社会这一整体战略布局所具有的重要意义角度进行理论研究和探索，以在实践政府管理职能和目标中真正发挥其计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等作用。

2.绩效评价也会有缺位、错位、越位的问题。因此，绩效评价应有明确的功能性，以其作为分门别类评价的重要依据。政府作为最大的公共部门，应接受多种评价主体的评价，坚持内部评价与外部评价相结合的形式。一方面，要继续开展内部评价，充分发挥内部评价信息获取方便和针对性强的长处，对诸如行政成本、行政效益、政府机关工作人员德能勤绩等方面的评价，应主要采用内部评价的方式。另一方面，引入外部评价机制，让社会组织和公众广泛参与政府绩效评价，并将这种做法制度化。对诸如政府部门的职能履行、廉政建设、执法状况及社会形象等整体行为的评价，应采用外部评价，并将公民的认可和满意程度作为重要的价值判断。而对于诸如政府部门服务质量之类的问题应采用外部评价和内部评价相结合的方式。^[17]作为委托第三方评价，“甘肃模式”与之前全国掀起的审计风暴和环保风暴等政府内部监督机制相比，更适合从外部对政府的一般职能和整体行为进行评价，从功能上讲两者互为补充。

3.对于外部评价而言，应强调评价的导向性功能。第三方评价政府绩效最主要的作用在于其强大的导向功能，通过评价形成“公众参与的动力——政府及部门领导感受的压力——政府部门工作绩效改进产生的需要”这样一种激励与推动机制，并通过政府绩效评价结果与政府目标的对照及反馈，找到政府管理和服务与公民需求之间的现实差距，以此对政府的工作产生一种促进作用，导向政府树立“以人为本”的行政理念，关注核心的服务职能，从而使公共资源达到更加有效合理的配置。

4.把政府绩效评价的学术研究、实践探索和评价立法结合起来，提高政府绩效评价工作科学化和制度化水平。第三方评价的开展如果仅仅取决于政府及其在任领导人的合作意向，将具有很大的随意性。因此，要通过法制化手段使评价具有制度性保障，并且应该把绩效评价纳入到政府的整体改革方案中，以国家预算加以支持。同时评价应与问责制、依法行政及行政体制改革等配套措施的实施紧密结合起来，注重政府创新的可持续性，充分认识到推进民主政治建设进程、实现政务公开与开展政府绩效评价互为条件、互相促进的关系。

当然，在评价过程中也发现了第三方评价本身所面临的难点。一是目前的评价仍主要取决于行政领导人的认识和推动，领导人的态度和职位的变动会使评价受到很大的影响，因此需要一种制度的支撑及保障；二是信息获取较为困难，信息不对称使得评价所需数据片面甚至错误，这有待于我国信息公开法的出台；三是第三方评价机构的健全、完善和成熟还需要一个相当漫长的过程，需要政府和社会多方支持推动，同时也需要相关法律法规的保障和规范。

(作者单位:兰州大学管理学院)