政府绩效第三方评估分析介绍

政府绩效第三方评估分析

梅继霞

我国现行的政绩考核主要采用的是官方为主、自上而下的评估方式。这种自上而下的评估虽然是实现政府目标的有效管理手段，但是在实践过程中也形成下级机关长期“唯上”不“唯下”和只对上负责而不对下负责的习惯。由于是政府自己评自己，撇开了作为政府行为相对人的社会组织和个人，使评估有失客观公正全面，也使评估流于形式。其结果是评估难以达到预期的目的、上级领导满意而群众不满意。因而有专家认为，这种“体内循环”的考核机制是片面的“政绩工程”、“形象工程”频现的重要诱因。在这样一种“大气候”下，借鉴国外经验，兰州、厦门、上海、武汉等地纷纷在政府绩效评估中引入“第三方评估”，成为政府绩效评估创新中的重要内容。

一、政府绩效第三方评估的基础是“顾客导向”理念

“顾客导向”是指“组织及其组织成员站在顾客的立场上，仔细评估组织的管理绩效，以追求顾客满意为基本目标”^[22]。对于政府而言，顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人。公共行政对顾客的关注起始于20世纪60年代兴起的新公共行政。但是对“顾客导向”的极大关注和研究进而付诸于实践活动，是20世纪70年代后期在西方国家兴起的新公共管理理论及其实践的结果。

新公共管理理论及其实践促使“政府公共部门与公众之间的关系由治理者与被治理者之间的关系变为了公共服务的提供者与消费者、顾客之间的关系。公众成为了政府管理活动服务的对象，是公共服务的消费者和顾客”^[23]。在这种关系基本定位的前提下，政府绩效评估是一种服务和顾客至上的机制。其顾客导向体现在以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程有公民的广泛参与等。

二、我国政府绩效第三方评估的实践分析

20世纪90年代以来，许多政府部门推行的评估方式逐步克服评估主体单一化问题努力推进评估主体向多元化方向发展。归纳起来我国政府绩效的第三方评估主要有如下几种形式:

1.市民。市民作为第三方主要可以分为以下三类:(1)自发参与评价的任何公民，即通过信件、电话或网络等途径主动承担评价主体的角色。这种方式表面上公众的自主权比较大，但实际上会受到很多客观条件的限制，要求公众必须具有非常强烈的评价意愿。(2)随机抽取的普通群众，即由评价的组织者向所抽取的样本发放调查问卷。如2006年12月青岛市首次对12个区市党委、政府履行职责的绩效情况进行电话民意调查，并将调查结果纳入青岛市目标绩效考核。该调查采用了最新的计算机辅助电话调查技术(CATI)，针对每个区市的固定电话分别随机访问400个常住居民。电话调查问卷按照构建和谐社会的要求，以老百姓最关心、关注的问题为重点，设计了为民办实事情况、社会治安状况、社区管理服务情况、机关工作作风等方面的评议内容。(3)由社会各界代表组成的综合评价主体，一般包括:人大代表、政协委员、企业代表、服务对象和普通群众等，有些甚至还包括外地甚至外籍的投资商。一般来说，实行“网上评议”的主体基本都属于第一种，而绝大部分地方政府同时采取第二种和第三种评价主体，即一方面由社会各界代表组成综合评价主体，另外一方面任何公民又均可自愿参与评价。

2.服务对象。服务对象作为第三方一般是对“满意度”的测评。2006年上海市闵行区由上海市质量协会用户评估中心负责对包括建委、环保、环卫等在内的全区37个行政部门进行第三方的行政效能满意度测评。测评采取信件问询、电话调查、上门访问、服务窗口随访4种方式同时进行。参与测评的37个行政部门被要求提供被服务对象的名录，评估人员将从中随机抽取一部分，通过调查信或直接电话采访的方式，了解这些人对相应提供服务的政府部门的服务态度、办事效率、回复速度等是否满意。同时，37个行政部门还需提供其办事服务窗口的地址，评估人员将采取暗访形式，随机在服务窗口前拦截已办完事的市民进行问卷调查。

3.独立的第三方评估机构。2004年甘肃省政府委托第三方中介机构(兰州大学)对全省各市、州政府和省政府所属职能部门组织实施了非公有制企业评议政府的活动，以公众的满意率来衡量政府部门的日常工作绩效和重点工作落实情况，被媒体称为“兰州试验”。2006年11月，厦门市思明区政府在启动一年一度的公共部门政绩评估工作中，引入专业第三方机构福州博智市场研究有限公司进行群众满意度评估。

4.专家评估。2007年5月杭州市政府专门邀请高校学术机构组建课题组，作为政府和群众之外的“第三方”，对政府举办首届世界休闲博览会的工作进行整体评估，从专业角度提出批评意见，用以指导以后的工作。

第三方评估改变了传统的政绩考核自上而下、单一评估主体的评估方式，对于促进我国政府部门绩效的提升、更新行政理念具有重要的现实意义。其一是第三方评估能有效地提升评估的可信度和质量。其二是第三方绩效评估有助于促进公众与政府间的互动。第三方评估使政府绩效评价由内部走向外部，由企业和群众直接表达对政府工作的“满意度”，将行政过程置于社会的“阳光监督”之下，有助于政府与公众在互动中增进了解。其三是第三方评估有利于切实提高政府绩效。社会公众、企业及其他评价主体的评判所形成的强大压力可以促使政府部门强化行政能力和效能建设，把目光从“上级”转向“公众”，把重程序和形式的工作方法转向重效率、效果和效益，有效促进政府绩效的提升。更为重要的是，第三方评估可以促进政府公共管理观念的转变，由此培育和巩固政府为公众服务的公益精神。第三方评估促使政府部门前所未有地关注公众的需求和满意度，有助于政府由过程导向转为结果导向，从“行政为本”到“服务为本”的观念转变。

三、政府绩效的第三方评估需要把握的几个方面

1.确立人民代表大会和政治协商会议组织的评估主体地位

尽管人大代表和政协委员作为第三方评估主体在我国政府绩效评估中比较普遍，但现实情况是各级人民代表大会虽然有直接地参政、议政权，对政府首脑有选举权和罢免权，每年可以定期对政府工作报告进行评议，但这种评议很大程度上依赖于人大代表的责任心，因而，人民代表大会尚未成为严格意义上的政府绩效评估主体；各级政治协商会议虽然可以代表各民主党派和各界人士对政府工作进行监督与协商，但由于没有明确的评估职能和意识，从总体上说也尚未成为政府绩效评估的主体。人民代表大会和政治协商会议组织是一级组织，较公众相对理性，而且国家权力机关可以通过政府工作汇报、实地调查专家座谈等渠道获得比其他评估主体更丰富、翔实的信息资料，据此能够做出更加客观、全面的分析和判断。因此，在第三方评估中有必要重视人大和政协的评估主体地位，充分发挥人大的功能。

2.扩大公众对绩效评估的参与程度

总体上看，我国政府绩效评估依然具有强烈的“政府主导”色彩，体现着“政府为本”的价值倾向，没能真正发展成为“民众本位”的评价过程。公民对政府绩效评估的参与，一是参与缺乏广泛性与深入性，二是总体上还带有随机性，即使在某些地方已有万人参与政府绩效评估，但在规范化、制度化与法制化上仍有待研究和探索。发挥公民评估主体的作用，要把评估的主动权、评估结果的使用监督权还给人民，同时还要培育公民的顾客意识和权利意识，积极鼓励公众自我组织起来，支持公民团体参与评估活动。要形成“顾客导向”第三方评估的良性互动过程，其重要前提就是存在成熟、理性的顾客群体。

3.鼓励和发展独立专业的第三方评估组织

政府绩效评价体现以社会公众为本位，还应积极推动独立的第三方评估组织的发展。利用专业评估机构对政府绩效进行评估，往往比较准确、客观、公正。专业评估机构也可以为各级政府和部门开展绩效评估提供智力支持。对我国来说，专业评估人员较少的各级政府、各级人大可以通过委托专业评估机构对同级政府及其部门的绩效进行评估，来加强政府管理和人大监督的实效。专业评估机构对政府绩效的评估既可以接受某一评估主体的委托，也可以独立进行评估。由于专业评估组织具有各种专业技能，其评估结果信度效度较高，所以只要政府组织有效配合，就可以进行比较有效的评估。

4.确保评估主体多元基础上的科学配比

首先，选择评估主体必须考虑评估成本，人人参与评估是不现实的，“企业管理领域经常说到的360度全方位评估技术指的是从不同视角进行的评估，并非全员评估。如何组合评估主体，做到既经济又科学，这是构架评估模式、建立评估指标体系的基础”^[24]。其次，由于政府各部门工作性质存在差异，在政府管理活动中，只有服务对象才可以直接运用“顾客满意”原则，而对于执法对象和管制对象就不能盲目地套用“顾客满意”原则了。再次，由于受各种主客观因素影响，如许多评估者本身缺乏基本的评估知识和经验，在评估主体和评估内容的匹配上，存在信息不对称问题，等等，这都使多元评估主体的评估结果存在误差在所难免。所以，应该针对不同的政府部门和评估指标选择恰当的第三方，在保证评估主体多元化的基础上做到评估主体的科学配比，合理界定第三方评估在绩效评估中的适当比重。

总之，政府作为最大的公共部门，应接受多种评估主体的评价，形成多层次政府绩效评估体系。在政府绩效评估体系的整合中，必须将政府内部绩效评估与第三方评估结合起来，对政府绩效实施多角度、全方位的评估，以弥补政府内部评估的不足，保障绩效评估的公正、客观。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)

【注释】

[1]彭国甫等:《地方政府绩效评估研究》，湖南人民出版社2005年版，第3-4页。

[2]卓越:《政府绩效管理导论》，清华大学出版社2006年版，第8页。

[3]马国贤:《政府绩效管理》，复旦大学出版社2005年版，第152页。

[4]［美］罗纳德·J.奥克森:《治理地方公共经济》，万鹏飞译，北京大学出版社2002年版，第97页。

[5]刘旭涛:《政府绩效管理:制度、战略与方法》，机械工业出版社2003年版，第183-184页。

[6]冯明:《工作绩效评估中的信度问题》，载《外国经济与管理》1999年第8期。

[7]潘宪生，张明宝:《企业业务流程重组》，科学出版社2004年版，第153页。

[8]丁俊峰:《从“部门银行”到“流程银行”的转型》，载《农村金融研究》2006年第11期。

[9]于栋:《基于职位族平台的战略绩效管理体系设计》，载《科学管理研究》2006年第2期。

[10]岳超源:《决策理论与方法》，科学出版社2003年版。

[11]任建明、杜治洲:《在全球互联网新时代网络效应催生反腐新气象》，载《人民论坛》2007年7月30日。

[12]G.Desanctis＆R.B.Gallupe(ed.).A Foundation for the Study of Group Decision Support Systems.Manage.Sci.vol.33(1987)，pp.589-609.

[13]任建明、杜治洲:《在全球互联网新时代网络效应催生反腐新气象》，载《人民论坛》2007年7月30日。

[14]杨小森:《充分发挥非政府组织在地方政府绩效评估中的作用》，载《改革研究》2006年第10期。

[15]包国宪、曹西安:《地方政府绩效评价中的“三权”问题探析》，载《中州学刊》2006年第6期。

[16]包国宪等:《第三方政府绩效评价新探索》，载《上海城市管理职业技术学院学报》2005年第3期。

[17]包国宪等:《第三方政府绩效评价新探索》，载《上海城市管理职业技术学院学报》2005年第3期。

[18]Charles O.Jones.Introduction to the Study of Public Policy.Monterey，CA: Brook/Cole，1984，p.196.

[19]Deborah A.Stone.Policy Paradox and Political Reason.Glenview，IL:Scott Foresman，1988，p.240.

[20]菲利普·J.库珀:《二十一世纪的公共行政:挑战与改革》，王巧玲，李文钊译，中国人民大学出版社2006年版，第195页。

[21]胡象明:《论政府政策行为超域效应原理及其方法论意义》，载《武汉大学学报》2000年第3期。

[22]张成福、党秀云:《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第314页。

[23]蔡立辉:《西方国家政府绩效评价的理念及其启示》，载《清华大学学报(哲学社会科学版)》2003年第1期。

[24]卓越:《公共部门绩效评估的主体建构》，载《中国行政管理》2004年第5期。