大力发展非营利组织促进事业单位改革

大力发展非营利组织　促进事业单位改革

毛彩菊

目前，对事业单位进行分类改革已经基本达成共识:承担行政管理与执法职能的行政型事业单位应转为行政机关；能够实行企业化运营，具有较强自我积累、自我发展能力的应逐步转制为企业；对大多数具有公益性、政府必须提供财政、政策支持的公益型事业单位，在完成事业单位法人登记基础上，使其成为真正的独立法人实体。而要顺利实现分类改革，除了实现“政事分开”和“事企分开”外，一个重要的环节就是要大力发展非营利组织，培养“第三部门”。本文试图研究如何通过加速我国非营利组织的发展促进事业单位的改革。

一、非营利组织的发展及作用

在中国，非营利组织是在政府和企业之外，具有服务公众的宗旨，不以营利为目的的一切社会组织。

改革开放前的中国是一个高度集权的大一统社会，国家控制了社会中的绝大部分资源，政府的触角延伸到社会生活的各个角落。因而，那时中国的民间组织生存和发展的空间极其狭小。改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和政治体制改革的进行，中国的民间组织开始快速增长。到1989年，全国性的民间组织增至1 600个，地方性社团达到20多万个。1989年后，中国政府对各种民间组织进行了重新登记和清理，1992年全国性的社团为1 200个，地方性的社团约18万个。此后，民间组织的数量重新回升，到1997年，全国县级以上的社团组织达到18万个，其中，省级社团组织21 404个，全国性社团组织1 848个，县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数据，但保守的估计至少在300万个以上。^[1]

我国的非营利组织主要活跃在环境保护、扶贫开发、权益保护、社区服务、慈善救济等领域。它们的存在和发展，有力地弥补了政府和市场的不足。第一，非营利组织成为政府与公民沟通的桥梁，公民可以利用非营利组织的团体力量向政府表达自己的利益需求、政策建议，政府也可以通过非营利组织更好地为公众提供服务。第二，非营利组织扩大了基层民主权利，推动了社会自治，有利于政治体制改革和民主化进程。非营利组织的存在，本身就已说明政府与社会之间关系的变化:政府不再是“全能政府”而是“有限政府”，对社会自身能办好的事情，政府就应当放手让社会去办，让社会承担起部分自我管理的职能。第三，非营利组织的发展有利于促进和深化经济体制改革，扩大对外开放和经济社会的全面发展。第四，非营利组织还可以通过社会性福利服务这种利他行动促进社会伦理的完善，并使社会性整合的程度提高。第五，非营利组织有利于解决市场失灵问题，促进社会公平。在我国社会经济体制由计划经济向市场经济转轨的过程中，由于分配机制的失衡，往往会导致社会贫富分化的扩大，社会弱势群体的增加，非营利性组织则可以通过开展社会救助、福利服务等工作，在一定程度上改善社会底层人群的生活状况，达到维护社会稳定、促进社会发展的目的。

二、非营利组织发展的现状分析

从非营利组织的定义可以看出，非营利组织应具有非政府性、非营利性、志愿性和公益性等主要特点，但目前中国非营利组织的这些特点都还很不明显，具体表现在:

从非政府性来说，中国的非营利组织要么与政府关系密切，不具“非政府性”，要么容易走上和政府对立的道路。中国的非营利组织从产生方式上，可以分为自上而下的非营利组织和自下而上的非营利组织两种。自上而下的非营利组织是指由政府创建、推动成立或从政府机构转变而来的组织，包含有工会、共青团、妇联等强行政化和工商联、消费者协会等半行政化的社团，履行行政职能和没有行政管理职能但政府希望其作为附属机构存在，执行政府命令并直接实现政府社会政策的非营利的事业单位。它们与政府关系密切，其经费主要来源于国家的财政拨款，领导人往往由从政府现职岗位上退下来或从政府机构改革中分流出来的政府官员担任。自下而上的非营利组织一般是民间出于一致的兴趣爱好和要求而自发组建的，包括基本民间化的社会团体、非营利性的民办非企业单位和未登记的民间组织。这类组织由于其产生原因，具有很强的“非政府性”，但它们往往容易走上与政府对立的反面，因而，在资金筹措、人员引进等方面都存在困难，由于得不到政府支持，其生存常常处于岌岌可危的状态。

从非营利性来说，中国非营利组织的现实状况与理想状态还存在较大的差距。非营利组织不能像政府那样以国家强制力通过国家税收形式获得必需资源，自下而上的非营利组织不能像自上而下的非营利组织那样能获得财政拨款。在经济不发达地区，依赖于成员会费和民间、企业捐款也不太现实，因而，它们只得把注意力放在商业营利活动上。虽然非营利组织并非不能“营利”，而只是不得以营利为目的，即营利不得在个人之间进行分配，而只能用于扩大组织规模，但在国家的法律没有明文规定这部分利润必须上交的情况下，仅有“利润不得在组织成员间分配”的原则性规定还不足以抵挡市场的诱惑，非营利组织就有异化为营利组织的可能，最终把追逐利润作为组织生存的目标。

从志愿性来说，中国的非营利组织存在着“志愿不足”的问题。这首先是缘于社会对志愿者的行为缺乏应有的认识与理解，导致不少原本想参加志愿活动的人望而却步；其次，由于非营利组织不能给人们提供有竞争性的工资，因而难以吸引优秀人才参与进来；再次，我国的志愿活动行政化倾向浓厚，有很多活动是通过行政方式自上而下组织的，不是完全起自民间的非营利性志愿活动，因而，人们的工作热情不高，影响活动的效率和效果；最后，志愿力量开发不足，一些非营利组织对志愿者持可有可无的态度，只让志愿者处理重复性的简单劳动，志愿者不能在活动中产生自我实现感和工作动力，结果导致志愿者的高流动率。

从公益性来说，我国的非营利组织还存在许多不足。非营利组织本应是代表公众利益，为广大人民群众服务的，但在我国，由于大部分非营利组织是自上而下，由政府承办、建立起来的，因而它们在协调政府与社会的关系时，必然受到政府控制的影响，在政府利益与公众利益产生矛盾时，往往将天平倾向于政府利益，同时，非营利组织之间为了获得政府更多的资助进行竞争时，有时也会损害公众利益；另外，一些非营利组织是以国内外基金会或企业提供的资助作为资金来源的，因而在其活动中，就不得不考虑资助者的利益需求，这就会背离其服务社会大众的宗旨。

三、政府在非营利组织发展中所应发挥的作用

总体而言，政府一方面要给非营利组织以自由发展的空间，不能处处对非营利组织的行为指手画脚；另一方面，又要为非营利组织的发展创造良好的社会环境，并给予其必要的政策支持。具体说来，主要包括以下几个方面:

第一，营造良好的社会环境，给非营利组织的发展创造一个良好的空间。政府转变职能，就是要将一部分本应交还给社会的权力交还社会，因此，政府对非营利组织与其共享一部分社会管理权力的事实要予以承认。对自上而下的非营利组织而言，政府应放松管制，让其享有独立的决策权、人事任免权；对自下而上的非营利组织来说，则要鼓励其发展。笔者认为，在中国目前的情况下，宁可让其先“一哄而上”，然后对其进行整治，也不要处处设置障碍，让人望而生畏。

第二，完善相关的法律法规，让自下而上的非营利组织尤其是那些“草根组织”，获得合法的身份。目前有很多自下而上的非营利组织都处于合理但不合法的状态，这使得它们不能很好地筹措资金，也不能享受各种优惠政策及免税待遇，给它们的发展造成了很大的“滞肘”。

第三，建立对非营利组织的审计、监督体系，并及时向公众提供非营利组织的相关信息。非营利组织是如何获取资金的?是如何使用资金的?活动效果又怎样?活动中存不存在贪污腐败现象?这些都是公众以及捐赠人所关心的问题。这些问题如果得不到及时的解答，常常会影响捐赠人的捐资热情以及公众对非营利组织的积极性。

第四，在资金、人才上给非营利组织以支持。自下而上的非营利组织的资金匮乏、人才缺失的现象是很严重的。如何解决资金、人才问题?仅仅依靠非营利组织自身的力量显然是不行的。在这里，政府一方面可以通过加大对社会服务项目的投入来支持非营利组织，另一方面也可以积极为非营利组织争取国外捐赠。另外，政府应鼓励人们参加志愿活动，为非营利组织工作。

第五，政府应加强与非营利组织的合作。政府和非营利组织之间的关系应怎样?虽然它们同为社会提供公共服务，但两者之间绝不能是竞争关系。因为实际上，两者的势力不均衡，根本无法形成竞争之势，而且，如果强调竞争，只会加强两者之间的矛盾。正确的关系应是:彼此通诚合作。例如，政府可以制订计划，筹集人力、物力资源，然后让非营利组织为其提供服务。

在我国目前的情况下发展非营利组织，既要循序渐进，还要多元化。自上而下的非营利组织和自下而上的非营利组织，都是非营利组织可能的发展模式，都要让它们发展，还要让它们在正常的轨道里合理竞争，最终才能实现比较理想的中国非营利组织发展模式。其实，非营利组织的发展同经济、政治领域的改革与发展是分不开的，同整个国家的法治化建设也是分不开的。

(作者单位:湖北师范学院政法经济系)