关于转型期我国事业单位管理体制改革的思考

关于转型期我国事业单位管理体制改革的思考

李　礼　高　园

事业单位是我国独特而又十分重要的公共部门之一，承担着提供科技、教育、文化、医疗卫生等公共服务的职责。在我国经济体制从计划体制向市场体制变迁的过程中，事业单位领域既引入了“市场化”因素，表现出一定的创新趋向，同时，又在总体体制上保留着计划经济时期的大部分特征和运作模式。市场化因素和传统体制的独特结合，导致了目前我国事业单位的复杂现状。面对当前我国事业单位管理体制中存在的问题，其改革任重道远。

一、当前事业单位管理体制存在的主要问题

(一)政事关系错乱

长期以来，各项事业一直采取全部由政府直接组织方式，大到机构设立、目标确定、经费供给，小到人员管理、具体业务活动组织，等等，几乎全部都要依靠政府。近些年来，虽然进行了一系列改革探索，全面扩大了事业单位的自主权，但总体上看，由政府直接组织社会事业的体制，特别是政府与事业单位的基本关系模式并没有发生实质性变化。

(二)缺乏科学、严格的激励与约束机制

自20世纪80年代中期以来，中央政府有关部门及不少地方政府对事业单位的微观管理体制进行了一系列的探索。基本改革内容就是全面扩大事业单位在业务活动及内部分配制度等各个方面的自主权，并允许事业单位利用所占有的资源或结合业务内容进行创收，而且创收收入可以全部或部分由各个机构自主支配，可以或多或少与员工收入和福利挂钩。在计划经济体制下，各种社会事业不仅由政府直接组织，事业单位的所有内部事务也都要接受严格的计划管理。这种僵化体制的结果就是机构及个人都缺乏积极性，运行效率极其低下。

(三)体制僵化，忽视市场作用

在长期的计划经济体制下，人们已经形成了一整套与传统公共事业管理体制相适应的传统观念。例如，长期以来人们认为，科学、教育、文化、体育、卫生等活动都属于“事业”，而凡是“事业”都应该由政府举办，并应由财政供给经费。凡是“事业单位”的职工都属于国家干部，这是一种身份和社会地位的标志。“事业”属于上层建筑领域，属于非生产活动，不创造价值。事业单位所提供的各种产品和服务，都属于社会公益性或福利性的，不能实现商品化与市场化，等等。这些观念既是形成传统事业管理体制的理论基础，又是传统事业管理体制的现实反映。由此形成我国公共事业与经济活动之间缺乏内在的联系，既不能促进公共事业部门商品化经营的发展，影响了“公共事业”经济的成长和事业本身的发展，同时也影响了“非事业”的其他相关产业经济增长的速度。再加上我国长期以来对公共事业资源配置缺乏明确的目标，各事业部门和单位之间不通有无、相互分割、相互封闭、互不开放，从而导致大量低水平的重复建设，造成公共事业资源的大量浪费。这些传统观念已经成了市场经济体制下阻碍我国公共事业管理体制改革的重要因素，必须进行彻底地转变。

(四)法制不健全

首先，从立法角度来看，缺乏公共事业组织单行法。政府虽然承认公共事业组织的多样性，但对不同性质的公共事业组织仍然采取了“一法统揽”的做法，这样就使公共事业组织的特殊性在法律上得不到体现。其次，当前我国公共事业管理法规的立法层次较低，立法的权威性不足，约束力不强。新中国成立以来颁布的三个公共事业管理条例(即1950年的《社会团体登记暂行办法》及1989年和1998年的《社会团体登记管理条例》)都属于程序性法规。虽然现行的《社会团体登记管理条例》较前两个法规多了一些实体性的规定，但从总体上来看，仍然主要是以社团登记管理为核心的程序性规定，缺乏实体性内容的系统规范。

此外，我国事业单位的管理体制中还存在政府监管体制不健全、公共事业运行机制效率低下和财务管理不严，导致资金严重浪费等不良现象，急需推进事业单位管理体制的全面改革。

二、事业单位管理体制改革的对策建议

(一)实行政事分开

正确划分政府机构与公共事业组织各自的职责范围，实现政事分开。政府行政机构应承担行政管理职能，而公共事业组织则应依法从事各项公共事业经营活动。对原由行政机构承担的部分公共事业职能，应进行剥离，交给现有的事业单位承担；对现有事业单位所承担的行政职能归还政府部门。在重新界定和划分政府机构与事业单位职责的基础上，实现政事机构分开。应分别采用不同的运行机制和管理方式，实现政事管理体制分开。如事业单位不仅要在机构名称上与行政机构脱钩，而且在机构等级、劳动人事制度、目标考核制度、组织领导制度、财务管理制度、组织运行与管理方式等方面，均应与行政机关脱钩。事业单位应取消行政级别，逐步淡化并最终脱离事业单位与行政部门的隶属关系，使其成为依法向社会自主开展事业经营活动的独立事业法人，实现真正意义上的分开。

(二)推进公共事业管理社会化

公共事业管理社会化是指通过社会各方面的力量，充分利用社会资源进行准公共产品的生产和提供。在这里，公共事业社会化管理强调的是社会力量应成为公共事业的主体。社会力量包括社会上的集体及个人的财力和物力，以实现公共事业投资主体多元化。多元化投资主体将使公共事业的资本形态，从过去比较单一的国有资本形态转化为社会集团形态或融资资本形态；公共事业组织的投资和经营风险，也将由国家集中承担转变为社会分散承担；同时也使过去的国家独享资本利益，转变为社会分享资本利益。我国在改革中实行的“公办民助”或“民办公助”、委托“公共事业投资公司”管理和经营公共事业资源，以及鼓励集体和个人直接兴办等形式进行公共事业运营，正是符合了这一社会化的方向。今后，还应继续大力支持社会力量兴办公共事业，充分调动社会资源，为社会提供数量更多、质量更好、效益更高的公共事业产品与服务。

(三)引入市场机制，促进公共事业管理市场化

引入市场机制，建立一个完整的公共事业资源配置市场体系，是促使我国公共事业管理社会化的关键问题。事实上，在市场经济条件下，科学、教育、文化、卫生、体育等所谓的“事业”活动都可以实现市场化。只有实现“事业”产品和服务的商品化，大力培育科学技术市场、教育市场、文化市场、体育市场、卫生市场以及其他各类相关市场，才能让这些“事业”单位及其人员找到不断发挥作用的领域。为此，应加快公共事业产品和服务的价格改革，为公共事业组织营造一个公平竞争的环境。改变现有事业单位的服务对象与经营范围，促使其逐步转向市场，开展自主经营，并打破各种行政性的市场垄断，取消各种不合理和不必要的经营限制，从而逐步形成统一规范的科学技术市场、教育市场、文化市场、体育市场、卫生市场以及其他各类相关市场，以实现公共事业服务方向的社会化和市场化。

(四)改革事业单位财政资金供应方式

为配合公共事业管理体制改革，促使公共事业社会化和市场化，从根本上减轻国家财政负担，财政应区分不同公共事业的性质和特点，对现有的国有事业单位采取不同的改革措施。如，对于那些可以立即实现产业化的现有事业单位，应要求其尽快转化为企业，坚决推向市场，财政不再供给事业经费；对于那些具有一定特殊性、需要继续由国家财政供应资金的事业单位，如基础科学研究、义务教育、社会公益性文化事业等，应改革其资金供应方式，可针对不同单位的具体情况，分别实行事业基金、零基预算，绩效预算、政府采购合同等多种形式，将竞争机制引入公共事业领域，同时严格事业单位财务制度，提高事业单位的工作效率和事业经费使用效益。

(五)加强事业单位监督机制建设

首先，应通过法律法规进一步明确界定政府监督主体，明确监督主体之间的具体职责划分。政府监督的重点应放在公共事业组织的活动是否违法违规上，这是符合政事分开这一基本原则的。其次，通过引入市场竞争机制，促使公共事业组织活动透明化，由此形成一个由社会来评价各公共组织业绩，并由业绩决定其能否继续生存的社会氛围，客观上起到社会公众对公共事业组织运营的监督作用。最后，应建立公共事业组织行业监管自律机制，通过公共事业组织在本系统内部建立的监督制约机制，来评价各公共事业组织的工作效率及其成果。为此，必须在行业内部建立一整套科学合理的评估体系，并由专门的评估机构按此进行评估，以保证其评估结果的客观性和公正性。第四，加强公共事业法制建设。为适应我国公共事业快速发展的新形势，加强对公共事业组织活动的法制化管理，应尽快提高公共事业管理立法层次，加强其权威性，并切实充实和完善现有的法规内容，为进一步深化公共事业管理体制改革提供可靠的法律保证。

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院)