国外公共部门人力资源管理的基本特征与模式

第二节　国外公共部门人力资源管理的基本特征与模式

人事制度在现代公共部门中占有重要的地位，有什么样的官员就有什么样的公共组织。而人事制度正是选拔、任用、培养、约束官员的机制与手段。可以说，没有人事制度就不可能组织公共部门。其次，人事制度是政治制度的重要组成部分，是公共组织实现政策目标的重要保证。因为法律、政策都是靠人去制定和执行的。所以，任何阶级的公共组织都是把忠于自己阶级意志和利益的人安排在组织中，以保证自己的政治意志的贯彻。最后，人事制度是公共部门的核心和关键部门。自古以来，人事是行政之本。孙中山在《上李鸿章书》中曾指出：“人既尽其才，则百事俱举，则富强不是谋也。”英国著名的管理学家罗杰·福克也认为，“管理的本身就是人的问题，管理中的‘规章制度’问题必须始终受人事这个更大问题的制约”。

一、国外公共部门人力资源管理的基本特征

现代人事制度确立了相应的层级管理的治理模式。这种管理模式的主导特征趋向于强调由强有力的中心机构通过制定预算和购买规则的办法来实施对资源的预先控制。根据这一观点，管理主要是中心机构的职能，其他机构和人员须遵循中心领导的指令行事。一个组织中的领导可能有一些自主权，但是他们在执行重要的管理任务时必须遵守有关的规定而不能自作主张。这种管理范式要求政府行政人员依据以下标准工作：

1.他们有个人自由，只在非个人的官方义务上服从权威。

2.他们被组织在明确界定的等级单位之中。

3.每一个单位有在法律意义上明确界定的能力范围。

4.这种单位有自由合同关系，所以，从原则上讲，有自由选择权。

5.官员的选择依据的是技术资格。在最理性的情况下，这些资格的检验是通过考试，并依靠技术培训证书来加以保证，或者两者兼有。官员是被任命的，而不是选举产生的。

6.他们得到固定的货币工资，一般有权领取退休金。用人单位，特别是私营组织，只在某些情况下有权取消任命，但要考虑职务责任和对责任人社会身份的要求。

7.此工作单位是责任人工作的唯一，或者至少是主要的职业。

8.工作单位是终身事业。晋级根据资历、业绩或兼而有之，由上级评判。

9.官员的工作与行政资料的所有权完全分离，没有职务拨款。

10.在单位的工作中服从严格和系统的纪律与控制。

韦伯指出，官僚组织的人事管理完全可以适用于若干不同的环境。虽然官僚一词最常用于政府机构，但这一组织形式也存在于企业组织、志愿组织甚至宗教机构。官僚组织如此具有吸引力，是因为它看起来是控制追求特定目标的较大群体最有效的方式。韦伯认为：“经验普遍证明行政的纯粹官僚形式……从纯粹技术角度看，能够取得最高的效率，在这个意义上它是人所共知的，它是完成对人的指令控制的最理性的方式。”由于官僚组织为指令的传递提供了最严格的权威结构，所以，使发布指令者能够自如地控制执行结果。

官僚体制的扩展是现代社会复杂性的要求，韦伯将官僚制度向人类活动的所有领域扩展的现象视为现代世界最重要的发展之一。企业、政府、教堂看起来都是依据同样的原则组织起来的，它们都强调的是通过等级结构来实现权威。韦伯认为，推动这一发展的虽然是新兴的资本主义制度，但并不局限于这样的制度。实际上，韦伯认为，社会主义制度会要求更高的官僚化体制以保证安定的经济生活。“在同等条件下，官僚行政从形式和技术的角度看永远是最理性的类型。从今天大众行政的需求看，它是绝对不可或缺的。”

二、国外公共部门人力资源管理的模式分析

20世纪90年代末，英德法等西欧国家的人力资源公司和企业通过调查统计发现，现行的人事管理方法已不适应新经济发展的形势。因此，它们主动适应人才开发管理的发展趋势，改进人事管理方法，以便更好地发挥人才的作用。第一，它们对现行的人才管理体系进行了革新，调整了人才管理的制度和规章，运用先进的电讯技术，灵活管理和调配人才。第二，平衡工作与家庭的关系。随着现代企业中要求增加个人自由支配时间的职员越来越多，西欧很多企业的管理者都努力使办公地点个性化，并采用更加灵活的工作时间表，甚至允许职工在家办公。第三，设计灵活的留住人才的方式。由于新员工的培训将提高企业成本，许多西欧企业开始从人才竞争的需要出发，设计更加灵活的留用人才的方式，以吸引和挽留老员工，防止人才的流失。第四，修订工资报酬。为满足员工日益变化的生活方式和价值理念，英、德、法等西方国家的企业纷纷制定全新工资方案和员工可自由选择的福利计划。特别是一些发达国家的高新企业“敢为头脑定价”的做法，对广大人才更具吸引力。它们认为，人才大战的本质就是对知识、智力、智慧定价的大战。因此，就是要舍得为争取优秀人才出高价。第五，员工选拔策略的创新。近年来，西欧一些企业率先实行了员工选拔方式的策略，重新设计工作评估方法，制定有效的选拔程序，努力使企业的价值观与个人的价值观达到平衡。西方企业在人事管理中所面临的问题，也正是西方政府中的人事管理所面临的同样问题，所以，目前西方各国在其人事管理的改革中，都再次纷纷向企业的人事管理学习，希冀移植它们的新鲜经验，来弥补政府人事管理的不足。

从20世纪70年代以后，西方学者基于“政治发展”的理论，认为各国的公共部门人事制度应依政治发展的程度来划分。据此，他们将公共部门人事制度的类型划为三种模式：发达国家模式、发展中国家模式、欠发展国家模式。

1.发达国家模式。发达国家公共部门人事制度的发展形态以英国、美国、法国、德国及日本的体制为主，其公共部门人事制度的基本特点有：

（1）政府所有行政组织系统与公务人员管理形态都以韦伯的“理想型官僚体制”为典范，管理法规齐全，管理制度明确，管理功能完善。

（2）管理的人力资源以专业性人才为主，重视启用专业人才。

（3）具有相应的职业保障制度，并建立了相应的保障体系，使公务人员的职业稳定。

（4）实行政务官与事务官两官分途的制度，保证了行政工作的连续性。

（5）实行公开考试，公平竞争的选录制度，公务人员的录用与甄选以注重才能为标准。

（6）公务人员体制以有效的政策规划与严密的法治管理为支撑。

2.发展中国家模式。发展中国家公共部门人事制度系指处于由“农业形态”向“工业形态”过渡阶段的国家类型的公共人事体制。这些国家一则受传统社会的体制及文化观念等遗习的影响，同时又受到发达国家行政发展的冲击，因此其公共人事体制受到传统文化背景的浸润、殖民地统治遗制对士大夫的精英地位的挑战、专业人才的匮乏、人才外流的离心力、服务素质的不足及政治体制的变异等诸种合力的撞击。上述种种使之一方面与发达国家公共人事制度的特征有明显差异，另一方面在发展中国家内部，由于受本国的历史条件、文化传统等左右，使之在个性特质上又呈现出各异的形态。但西方学者认为，这些国家在发展其公共人事制度中所面临的问题却是共通的。

（1）做官重于任事。权位取向明显，公务人员热衷于争取权势地位，却未必勇于任事。

（2）人情恩惠重于人事法制。重视在行政体制内编织“关系网”，亲情、朋友意识浓厚，在人事任免上注重于亲情、裙带关系，因而往往因人而异。

（3）身份观念重于职位观念。看重身份与品位等级，而且身份和品位与工作能力和绩效在取向上不一致。

（4）公务人员素质不能适应国家发展的要求，各级行政组织中多缺乏科技人才与管理人才。

（5）政治因素影响浓厚。政党政治、政治特权、政治活动等因素对公共人事制度的介入和干预程度较高。

3.欠发展国家模式。欠发展国家一般尚未推行或只是在形式上建立了公共人事制度。其人事行政制度大多还停留在“世袭制”与“酋长权威”的形态下，故其人事制度的特征表现为“权威体制”、“图腾传统”与“家族世袭体制”。其基本特征可以大致概括如下：

（1）传统的族群酋长权威与现代的功绩制观念相背离。

（2）政局不稳，动乱频生，行政体制在政治动荡的局面下毫无行政效能可言。

（3）其制度构架缺乏相应的组织管理体系，离韦伯所说的“理想型官僚体制”相去甚远。

（4）极端缺乏各类专业人才与管理人才。

纵观上述三种类型的公共人事行政体制的基本特征与发展趋势，不难看出，各国公共人事制度的发展有其共同的趋向，这一趋向反映在：第一，在发展的方向上都指向现代的功绩制；第二，在发展的路径上都是由封建制而官僚制，继而为民主型的开放制，各国在发展路径上的差别只在于其在这条发展道路上的位置不同而已；第三，在对公务人员的素质要求上，由传统的通才模式向专才模式过渡专业化的要求日趋强烈，尤其是对科技专才的需求，已成为各国发展的关键之所在；第四，在人事价值观上由重视个人权威及特权观念向对事不对人的平等价值观过渡。

三、国外公共部门人力资源管理的当代发展趋势

从20世纪70年代末至今的世界范围内的行政改革，在全球形成了一股浪潮，这场行政改革起始于英国和美国，并随着世界政治、经济和社会的发展而不断扩展和深化，其重心是行政组织改革。从改革的动因看，最直接的起因是为了减少政府支出。从上个世纪60年代到70年代末，西方一些国家出现了经济滞胀、能源危机、预算赤字及公共管理效率下降的状况。以美国为例，政府在这期间的开支上涨了6倍，人们对“一个拿走45%国民财富的政府”产生了信任危机。从客观环境看，以信息技术为主导的科学革命，改变了人与环境的关系，对人的素质提出了更高的要求，而经济全球化的发展又形成了人才竞争，对滞后的人事制度提出了新要求和新挑战。1999年全球约有1.3亿人在国外工作，传统的以民族国家为界限的人事行政体系，以管理控制为手段的人事管理制度受到冲击。在许多的西方国家，几乎不同程度地都提出了改革公共人事制度的要求和措施。

1.传统公共行政中公务人员政治中立的原则出现变通。传统公共行政的一个理论基础就是“政治—行政”二分，为此，公务人员必须保持政治上的中立。政治是由那些政务官来负责政策的制定，而公务人员只负责行政即执行，且不受任何党派的左右。然而在现实的操作中，公共人事制度日趋政治化的问题突出。一方面，公务人员确实参与政策的制定，在通常情况下，实施由公务人员参与制定的政策，可能会带来更好的治理效果。在政策执行阶段，可以更加明显地看到公务人员在政策的制定中所起的作用。另一方面，根据欧文·休斯的观点，“管理主义模式的主要特点是管理者对产出和结果负责。这就意味着管理者和政治雇员之间以及管理者和公众之间的关系必然发生改变”。传统模式中，管理者和政治雇员之间的关系是范围狭小的和技术性的，是发号施令者和执行命令者之间的关系。在管理主义模式下，二者之间的关系更为灵活和紧密。公务人员与政治官员共存于管理的互动过程之中。

2.公共人事制度中职业的永久性和稳定性传统被打破，现实的公共人事实践已经从根本上影响了公共服务提供的方式。传统的公共行政的另一个理论基础是官僚制，公共人事制度要在组织形式和运作上确保这种体制的高效运转。但是人们已经逐渐认识到这种永久性会造成公共组织的功能失调，并看到公共组织内部的不协调已经带来许多社会和经济问题。改革通过公共服务中的可选择替代性组织形式或机制，降低公共组织的作用，减少公共组织雇员的数量。主要途径是将原来由公共组织机构直接提供公共服务的方式，转变为通过其他组织形式和机制提供。对现有的公共雇员，增加雇佣关系的灵活性。公共部门使用临时性、兼职或季节性雇员的数量明显增加，另外通过雇佣契约使用的不受传统公共人事制度保护的雇员数量大大增加。对于公务人员来说，今后面临的是公共组织多样化的雇佣模式，诸如以签约方式受聘、担任顾问性工作，公务繁忙时期临时聘请人手等。这样有越来越多的终身职位被取消。这使公务人员的管理多样化和非职业化，而不是目前传统模式的刚性。这在本质上有助于让更多的组织和人员参与问题的解决。

3.职位分类和品位分类兼容并蓄及工资制度的改革。职位分类首创于美国，是以美国为代表的许多发达国家普遍采用的一种适应现代经济社会发展的需要而产生的科学人事管理方式和人事分类制度。职位分类的最大特点是“因事设人”，它强调的是公务人员的职权和责任，而非担任该职位的公务人员本人。以英国为代表的另外一些国家实行的是与职位分类不同的品位分类制度。它是一种以文官的个人条件，如学历、资历等为主要依据的分类管理方法。这种分类是以“人”为中心进行设计的。

美国的职位分类以精密细致而著称，并被认为是实行功绩制的一种方法和人事现代化的标志。20世纪70～80年代以来，美国进行了多次改革，重视简化分类制度和注重“人”的积极作用，但费时、耗资、繁复等问题始终没有得到好的解决，特别是这种静态的分类模式，常常难以适应经常变动的职位结构。近年来，职位分类中出现了一些新的发展趋势，不少国家更加重视“人对职位的影响”，实行“级随人走”，此外，职位分类的体系结构也趋于简化。随着现代公务人员职能范围的日益扩大，分工愈来愈细，许多专业性、技术性工作进入公务人员的工作领域，它也不可避免地暴露出一些缺陷来，特别成为业务类公务人员管理的一大障碍。近年来英国对品位制度作了较大改进，表现了向专业分工和职业分类方向发展的趋势。英国现行的分类管理制度是在品位分类的基础上，吸收美国职位分类的精神而建立起品位分类与职位分类相结合的分类制度。

历来的功绩制是指根据人的能力、学历、资历以及工作绩效的考核结果来决定公务人员的录用、任命、升降和奖励的一种人事管理制度。在此基础上实行的“功绩工资制”和“功绩奖励制”将公务人员工作绩效和工资待遇结合，即对高级公务人员和中级公务人员实行功绩工资制，按照其工作绩效来决定其工资水平，打破了过去那种公务人员按照服务年限平均地、自动地增加工资的制度。同时对高级行政官员实行功绩奖励制，以鼓励公务人员提高工作效率和质量，吸引并留住优秀人才，带动整个公务人员队伍素质的提高，从而给功绩制注入了新的内容和活力。

4.简化法规和制度规定，增强人力资源管理的灵活性。放松规制的改革既是信息时代的要求，又是西方国家规制管理过于泛滥的结果。随着社会的不断发展，法律和制度规定也在不断增加，在一些领域，过于繁杂的法律和制度规定反而又成了影响这些领域发展的阻碍因素。在美国，长期支配人事部门的一个基本管理思想是，应该通过种种条文规定，使所有的公务人员都采取同一种行为方式。但事实上这是不可能的。因而，美国政府大幅度削减陈旧规制，减轻对公务人员过分的规则，简化职位分类规则，简化公务人员辞退制度，废除一万余页的联邦人事手册。分权给下级行政组织和部门主管人员，让其有聘雇人员、核定薪资的权力。联邦政府还允许更多的部门进行人力资源管理改革的试点，以寻找更佳方案，这样就出现了一些联邦机构和组织游离于现存公务人员体制之外的现象。这种改革试点和例外，打破了美国公务人员制度法规严密、整齐划一的传统格局；取消了过程取向的控制机制；相信并依靠公务人员的责任心和能力来从事新的创造性工作；提高了工作效率；改进了社会的整体利益。这种模式在于改变照章办事的传统，去除繁文缛节，清除政府管理实质以外的其他附着物，让政府最大限度地释放潜在能量和创造力，以新的创造性工作改进社会的整体利益。当然，作为官僚制的重要特征，规制的作用是其他东西所不可替代的。即使在以知识和信息为管理基础的新时期，规则的作用还是不可忽视的。美国政府放松的只是那些在社会经济领域和行政组织自我管理方面过细过滥的规则，而不是所有的规则。对那些在宏观调控职能和社会政治统治方面的规则不是放松了，而是有所加强，这也是西方行政改革的共同点。并且，美国政府在放松那些过时、陈旧的规则的同时，还在不断制定新的规则。

为增强人力资源管理的灵活性，人事管理权力的下放使得一线管理者拥有更大的实际权力，并承担起更大的责任。在旧的体制下，由于繁琐的制度规定的束缚，一线的管理人员很难在人事管理上有所作为，现行的改革给他们以更大的实际权力和灵活性，即在大的原则得以遵守的前提下，各部门可以自主设计符合部门实际的人事制度，并且采用更多的高效低耗的人事管理方法；人事部门的一些传统职能，通过市场机制由企业承担；人事管理机构及其职能合并，把原先分别由几个机构各自承担的人事管理职能合并到一个机构；加速人事管理自动化和计算机的运用程度；人工智能、国际互联网络的发展，使人事管理的技术方法的变化越来越大。

5.新的改革使公务员制度朝着人力资源管理模式的方向发展。受传统人事行政思想的影响，公共人事制度通过对人的一定程度的控制，达到官僚机制的正常运转。因此，公务人员的进入、使用、退出这三个机制始终贯穿的一个现实就是公务人员是一部机器中的零部件，必须是有理性的，而且必须使其时刻保持理性，否则整个机制的运作会存在问题。但人力资源管理的观点是将人看作是组织中的一种资源，一种保持长久竞争优势和不断发展的资源，它不仅具有组织要求的不同特征，同时又具有自主创造性。人力资源管理就是要将这种创造性与组织紧密衔接，实现真正意义上的组织与个人的结合。人力资源是所有资源中最宝贵的资源，对人力资源的投资所产生的效益远远超过在其他方面投资所产生的效益，而且人力资源投资的回报是长期的。当然，要充分发挥人力资源的效益就必须对其进行合理的开发和科学的配置，而人力资源开发的基本手段就是教育和培训。公共人事制度的改革摒弃了公务员管理中的传统模式，特别提出要对政府雇员提供必要的培训，要录用最优秀的大学毕业生到政府部门工作，改善政府的工作环境，从而提高政府的行政效率和整个公务人员队伍的素质。公务人员的培训日益注重专才和通才的结合，强调培养和提高公务人员的行政能力、管理能力和领导能力，以及培养公务人员的参与意识。

人才选拔由封闭到开放，由限于民族国家到面向全球，政府人事职能由对公职人员的管理到对整个国家的人力资源开发。在以加强市场在经济管理中的作用为特征的结构调整中，已有越来越多的国家限制或放弃了“终身制”。1995年以来，7个发达国家中有6个国家的公职部门的临时性岗位的增长速度高于固定岗位的增长速度。实行聘任制已成为世界公共人事制度改革的趋势。有些国家高级公务人员职位向本国私营企业家和教育学术界专家开放，部分中低级公务人员职位向外国公民开放，其最终目的都是在全球范围内争夺人才。有资料显示，美国的技术岗位中有近一半是空缺的，每年对高科技人才的签证，已由目前的11.5万份提高到20万份。德国总理2007年决定，将尽快从国外招聘2万名信息技术人才。英国放宽以技术为主的劳动许可证限制，并增加国内一流科学家的工资。日本预测，今后10年将缺少160万至445万熟练技术人员。主张以人才和高新技术立国的新加坡总理吴作栋说得更清楚，“知识时代带来的新挑战是如何奖赏和留住人才，新加坡要取得成功，不能单靠当地人才，而是靠从世界各地网罗人才”。

6.改革从根本上触及了整个官僚体制，使行政管理朝着后官僚制的方向发展。公共部门传统结构的突出弊端是过分依赖庞大的、垄断的、缺乏外部监督制约的官僚机构。这种机构最看重规章制度和权力对公共组织行为的指导，几乎完全忽略市场信息和公务人员个人的主观能动性。加之这种机构服务的无形性、迟效性、综合性使得公众和民意机关在质与量上无法对其效率进行准确的评估和监督。发源于美国的企业家政府理论越来越引起了许多国家的重视。这一理论提出了具有战略性的改革设想，主张下放决策和执行权力，把大的公共部门分解成若干小的像企业那样可以相互竞争的运作部门，将大量的服务职能下放给低层机构、私营部门或半私营部门来承担，迫使公共部门无法进行垄断性控制，从而达到降低成本、减少服务费用、增加服务种类、提高服务质量等目的。与传统公共组织力图通过金字塔式的多层级结构实施管理和保证决策的连续性不同，改革强调积极进取的公共组织行为和个人责任，促使公共部门致力于建立层级尽可能少的网络式平板结构，保证各公共部门的低投入高收益。政府雇员要树立顾客意识，为公众服务，而不是为官僚服务，要通过建立市场机制来解决问题，让顾客进行挑选，利用市场机制来给政府管理以刺激。公共组织要像私营企业那样，合理利用资源，注重投入与产出，提高行政效率。从根本上改变公共组织的行为方式，抓住机会重塑公共组织，使公共组织从过去的官僚体制朝着后官僚制的方向发展。

现代人事行政无论是价值观念、结构体系，还是适应对象、操作方式和手段，都与历史上的用人制度发生了根本性的变化，并基本上形成了一个崭新的人事制度体系。当前，人事行政改革之所以范围越来越广，内容越来越深化，这实际上是新技术革命、经济全球化的必然结果。对大多数发展中国家来说，改革不仅意味着树立新的理念、开发新产品、增加新投资，改革的核心更应强调开发人的技能。西方人事行政改革虽然轰轰烈烈，也形成了一些共同性的做法和框架，但仍在发展过程之中，理论的整体构架尚未最后形成。发达国家在人事行政观念、职能、工作方式等方面的调整，为“创造一个人人享有信息、人人发挥聪明才智的社会”打下了可持续发展的基础。发展中国家为缩小与发达国家的差距，可借鉴发达国家一些成功的经验，如网上招聘、网上考试、网上登记注册、网上验证和政策咨询等。发展中国家只要抓住机遇，加快改革步伐，把信息网络技术作为开发人力资源的重要手段，“变数字鸿沟为数字机遇”，就有可能在推行人事行政服务社会化和公共化等方面，开发人类所具有的无限潜力，提高国家的综合竞争能力。