中国公共部门人力资源管理的历史演变

第三节　中国公共部门人力资源管理的历史演变

一、中国封建社会文官的管理制度

中国封建统治者向来对文官在政府行政机构的作用极为重视，各封建王朝在对官员的管理上都颁布过专门的典章法规，并在此基础上建立了相应的一套包括任用、考课、俸禄、奖惩和休假、致仕的制度。

1.官员的任用制度。官员的任用制度的内容极广，涉及官吏的任用机构、任用程序和方式，任官的资格，任官的限制和回避等诸多方面。

至隋唐建立六部制后，由吏、兵两部各掌文武官员的选任。官吏的任用在程序上自汉代以来，在正式任用官吏以前都有试用期。汉代试用期为一年，称为“守”，试用期俸禄较低，如不称职，则他调、降调或罢归原职。称职者被正式任用，称为“真”。这种试用制在明代日趋完备。试职期官员不领品级证书，但可享受该职该品的待遇。京官的试职期为一年，期满后考核称职方能实授，否则离职或调离。明代还采用实习制，是指具有做官资格但还未实授的候补官员“历事”和“观政”的实习阶段。官吏正式任用后，要给他们赐官印，发身份等级凭信。官印因身份等级不同而有质地、大小、印绶的差别。唐代还采用一种“注唱制”任官方式，是指选人在通过吏部考试取得官品后，先由吏部拟定官职，称为“注”，然后征求选人的意见，称为“唱”。若选人同意，则被列为考举表，报告尚书仆射，然后转门下省审查。门下省如认为所拟官职不妥，可驳回另拟。如审查通过，便分类选册，奏呈皇帝，并下旨任命，就成了朝廷命官。如果选人不同意，则可以“三注三唱”，如三次注唱的选人仍不同意，则搁置一旁，待以后再议。对已任职的官吏在任用上也有种种的限制，这就是古代官吏任用上的回避制度。

2.官员的酬劳制度。官员的酬劳制度是关于官员的政治地位、荣誉称号和经济待遇等方面的制度，是封建王朝为笼络人才，驾驭群臣，保证政府稳定、持续和正常运转的重要手段。酬劳制度包括品秩和俸禄两部分。

（1）品秩。品秩是官制中与官职并行的身份等级制度，它按官职高低授予不同政治待遇以表明官员等级尊卑。品秩的内容很多，主要有职品、本品。职品是职事官（即具有实际职守的官员）的品阶；本品是官职本身的品级，代表官员的身份等级。职品分为九品，每品分正、从，文职从第四品起分上下，武职从第三品起分上下，因此文职共30阶，武职共32阶。明清以后，官品保留九品，其中仍分正、从，但不再分上下阶，且文武职官一样成为整齐划一的从正一品至从九品的18级制。

（2）俸禄。俸禄是政府给予官吏们的经济报酬。俸禄按官吏等级发给，职位高、职权重者多得。俸禄的支付形式和数量因社会经济发展及国力强弱、税赋制度及其他政策的变化历代各不相同，大致经历了由食物到货币的过程。凡为官者必有俸禄，“高官厚禄”是中国古代官吏酬劳制度的根本特点。

3.官员的考课制度。考课，即我们今天所说的考核，古代亦称考绩、课计、考成、考功等。它是指古代各朝按照一定的标准对官吏进行的监督和考察。奖惩是根据考课的结果对贤能官吏的奖励和对顽劣官吏的惩罚。考课和奖励是国家运用行政手段维持职官队伍秩序，整顿吏治，增强官吏素质的制度，二者相辅相成，前者是对官吏进行奖惩的重要前提，后者是对官吏进行考课的必要保证。

我国古代的考课与奖惩制度有不少科学、合理的成分，如严密的组织系统；“德、能、勤、绩”的考核标准；考核与奖惩相结合等做法。这些曾为造就一批良吏，缓和社会矛盾起过一定的进步作用。

4.官员的退休制度。退休称为“致仕”，意指官吏因年老或有病不能继续任职时，交还朝廷所给予的官职及待遇，退职休养。早在商、周时代就有了老臣功成身退和士大夫年高退职的记载，但这并非严格意义上的退休制。秦及以前，官吏退休和关于退休的规定只是一般而论或礼俗的要求，还未形成定制。退休制度是在封建社会确立后，随着世卿世禄制的瓦解，封建官僚制度的建立逐步完善和发展的。我国封建社会历代都对官吏的退休年龄、身体状况、品级高低等方面作了具体规定，并制定了一套相应的安置措施。退休制度与官吏任用制度相配合，成为古代人事制度中不可缺少的组成部分。

二、旧中国的文官制度

旧中国文官制度构架是指在1928年南京国民政府改组告成后，随着国民党一党专政的政治及行政体制的确立，逐步形成和发展起来的政府人事制度。党派性是其最显著、最具有本质意义的特征，一切公务员都必须效忠国民党。从这个意义上认识，从1928年至1949年时期的中华民国公务员制度，其本质是国民党统治人民和为实现国民党一党私利的工具。

按《中华民国宪法》的规定，南京国民党政权实行“五权制”的政治构架。按照这一制度构架，五院之一的考试院主管全国人事行政。考试院设院长、副院长各一人，考试委员若干人，均由总统提名，经监察院同意后予以任命。在考试院之下设置考选部与铨叙部。考选部掌理各类公务人员考试、专门职业及技术人员考试及资格审核，公职候选人的资格审核，内设四个司办理各项业务。铨叙部掌理公务员的任用、级别及薪俸、考绩、保险、退休、抚恤、职位分类等事项，内设六个司办理各项业务。公务员的选拔，按公开考试竞争的原则施行。具体办理方法是：按省、区分别规定名额，分区进行考试，非经考试及格者不得任用。但由于国民党实行一党独裁统治，公务员的任用，尤其是关键职位的任用，主要是依学历乃至党历而定。

南京政府时期的公务员有广义和狭义的区分。广义的公务员泛指所有依选任行为从事于公务之一切职员，包括各种民意代表和各级政府机关的官吏、考试院所施行的考试与铨叙职权所涉及者。狭义的公务员单指政府官吏，属公务员制度范畴的则单指后者。为了分级和给俸的方便，南京国民政府时期即将所有官员（即广义公务员）按其资历和所司职务分成特任、简任、荐任、委任等四种官。特任官为国民政府五院正副院长，国民政府文官长、参军长、行政院秘书长，政务次长、各部部长、各省省主席、院辖市市长、驻外大使等；简任官为中央各部次长，司局长、参事，地方各省（市）厅、局长、直属处长，各省行政督察专员，驻外公使、总领事、技监等；荐任官为中央各部和各省（市）科长，部分科员（部局下不设处的科）、县长、技师等；委任官为中央、省、市地方的科员、技士等。上述4种官又分为若干级别，特任11级，简任8级，荐任12级、委任16级，共47级。按官员的级别叙定官等。不同级不同等的官员在任用方式、考试科目、资历要求、工资分发及福利待遇方面都不相同。这种分类制度只限于政府官员，至于教育人员及公营事业人员，则另有不同的分类标准。显然，此种分类制度属于品位分类。

与此相应，原南京国民政府还根据官员职务性质和任用方式的不同，将官员分为政务官和事务官。政务官又分为选任政务官和一般政务官，前者包括国民政府委员及五院正副院长、各部部长、各委员会委员长，后者包括国民政府及五院所属部、会政务次长、副部长及副委员长。事务官指的是除政务官以外的通过考试选拔任命的官员。政务官和事务官之间存在许多不同之处，如政务官须经国民党中央政治会议任命，不必经过考试院考试或检定其资格；事务官由政府任命，必须经过考试或检定。政务官参与政策的决定与推行，与政治共进退；事务官员负责日常行政，对政治的成败不负责任，等等。其中，特任官为政务官，简任官（包括简任官）以下为事务官。所谓公务员应指简任官以下的政府公务人员。由此可见，南京国民政府时期的公务员系统结构基本上属于英国模式。

三、中华人民共和国的人事管理制度

1.中华人民共和国干部人事制度的建立与发展。中华人民共和国的干部人事制度是在新民主主义革命时期的人事管理制度的基础上，按社会主义革命和建设的实际需要产生和发展起来的。从中华人民共和国成立到“文化大革命”前的十七年，中华人民共和国对干部的选任和管理主要是根据党中央的有关政策、根据新民主主义革命战争时期人事工作传统和经验进行的，并在此基础上逐步规范，形成了一套完整独立的制度体系。

中华人民共和国建立初期的政府是真正廉洁奉公的政府，这是中国共产党领导的新型人民民主专政国家本质的反映。中国共产党以维护广大人民群众的根本利益为最高宗旨。“以民为本”、“依法制权”是其法律思想的特征。对那些高高在上侵害人民利益的官僚主义和贪污腐化分子，绝不姑息迁就。1949年毛主席在接见接管城市的工作人员时就多次嘱咐：不能像李自成进北京那样，一进京就变了，要约法几章。在党的七届二中全会上，毛主席再—次告诫全党：因为胜利，人民感谢我们，资产阶级也会出来捧场，要大家防止糖衣炮弹的攻击，要继续保持谦虚、谨慎、不骄不躁和艰苦奋斗的作风。中华人民共和国成立后我们党更加重视对党员干部的政治思想教育，要求干部以德防腐，保持清正廉洁作风，采取如下主要政策措施来保持政府的廉洁奉公形象。

第一，实行精兵简政、增产节约的方针。“精兵简政”最初是在陕甘宁边区政府时期提出来的。当时提出“精兵简政”的意义是要求边区政府施政统一、人员少而精干，目的是提高效率。精兵是对部队而言，简政则是对政府而言。中华人民共和国成立初期再次提出这一方针的目的，不仅是为了减少机构、人员，更主要的是要适应社会、经济发展的客观需要，对经济管理机构予以调整。精简机构乃节约经费的重要途径，节约行政经费是精简机构的必然要求。为此，地方国家机构在1951年底就紧缩了编制，1952年大行政区政府改为中央代表机关，减少了一级行政层次，相应地，省区建制也有所调整，到1954年上半年，全国国家机关精简了15万余人。

第二，严惩干部的贪污腐化、违纪违法行为。为限制公职人员特权思想的发展，毛泽东同志不仅在报告、讲话和党的文件中对脱离和危害人民群众的官僚主义、贪污腐化现象进行频繁的严厉的批评和斗争，而且还从组织上、立法上采取措施进行有效的制约。1949年11月成立了党的各级纪律监察委员会； 1952年1月中国第一次反腐败斗争轰轰烈烈开始，4月中国政府公布了《中华人民共和国惩治贪污条例》。大规模的反腐败运动对贪污腐化的干部进行了查办、法办，形成了—种对权力阶层的有效制约机制，对党内和干部队伍中正在滋长的腐败现象给予了沉重的打击。

总之，中华人民共和国成立以后，党和政府十分重视人事制度的建设，到60年代已逐步建立了包括干部的吸收、录用、调配、培训、奖惩、工资、福利、退休、退职、军队干部转业安置、大中专毕业生分配派遣等一套比较完整的人事制度。然而，从1966年开始，“十年动乱”使人事管理制度惨遭破坏。随着党和国家机关的瘫痪，人事管理工作陷于混乱状态。自1969年底起，从中央到地方各级人事部门陆续被撤销，人事部门的工作有的移交党的组织部门和各级革命委员会，有的被取消，各项人事管理工作的正常运行被打乱，大批人事干部受到批判、迫害，中华人民共和国成立后逐步建立起来的一支人事干部队伍遭到严重摧残。中华人民共和国成立以来的人事管理工作成绩和各项管理制度被全盘否定。

2.中国公务员制度的推行。1976年粉碎“四人帮”以后，特别是十一届三中全会以来，随着党和国家工作重心的转移，人事管理的工作才逐渐恢复，并进入一个全面改革的阶段。1993年，国务院发布并开始实施《国家公务员暂行条例》，成为中国推行公务员制度的起点。中国公务员制度继承和发扬了我国干部人事管理的优良传统，将党管干部的原则，为人民服务的宗旨，任人唯贤的干部路线，德才兼备的干部标准，注重思想政治工作，注重干部实践锻炼等好的传统融入其中，并将其用规定、规章和规程加以规范。同时，根据建立社会主义市场经济的客观要求，吸收和借鉴国外文官制度的有益经验，建立起竞争激励、新陈代谢、廉政约束、民主监督和法制管理等机制。

中国公务员制度的推行，采取了符合实际的方法，注意正确把握改革、发展、稳定的关系，采取整体推进，分步到位的方式，突出重点，稳中求进。整体推进是指，《公务员暂行条例》从颁布之日起，各项管理制度都统一施行，适用范围包括从中央到地方各级行政机关，推行工作整体规划。分布到位是指，《条例》内容根据其难易程度和基础条件，实施中逐步到位；推行的进度，分层安排，由上而下，逐步施行。针对机关工作人员的接受程度和人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标，使这项重大改革有计划、有节奏、平稳地推进。

到1997年底，有中国特色的国家公务员制度在全国基本建立。同传统的干部人事制度相比，中国公务员制度着力在进、管、出的各个环节上，革除旧的弊端，注入新的活力。在入口处，实行公开考试录用；在“楼梯口”（指职务晋升）处，引入竞争机制，实行竞争上岗；在出口处，实行辞职辞退。这些，连同在考核、培训、奖惩、工资福利等方面的新规定，构成了规范的管理体系。这种改革不是改变制度的价值取向，而是改造其不适应社会主义市场经济的运行机制，使价值取向更好地体现于新的运行机制之中。因而这种改革是对传统的机关人事管理制度的完善和健全，是对具体管理办法的调整和改进。

3.《公务员法》对《国家公务员暂行条例》的超越与发展。《国家公务员暂行条例》是根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定的行政法规，是一种授权立法。随着我国干部人事制度改革的深化，《国家公务员暂行条例》已不能适应公务员制度发展的需要。2005年4月，历经4年和十余次修改的《中华人民共和国公务员法》经人大常委会通过，并于2006年1月1日开始施行。公务员法是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律。它的出台，标志着我国公务员制度建设进入了新的阶段。这不仅完善了我国的人事管理制度，而且体现了我国公务员法律制度走向了成熟，可谓水到渠成。

在基本内容上与《国家公务员暂行条例》相比较，《公务员法》进一步健全了干部人事管理的四个机制：一是新陈代谢机制。《公务员法》对公务员队伍的“进口”到“出口”都作出了规定。“进口”严格，“出口”畅通，做到能进能出。二是竞争择优机制。《公务员法》规定录用采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用的办法；职务晋升有严格程序；机关内设机构领导职务实行竞争上岗，部分职务可以在社会上公开选拔；对考核不称职的要降职；对工作表现突出，有显著成绩和贡献的个人、集体进行奖励等，体现了优胜劣汰的宗旨。三是权益保障机制。《公务员法》规定了公务员的8项权利以及申诉控告制度、聘用制公务员的人事争议制度和公务员的工资福利保险制度；明确了不得辞退公务员的4种情形，显现了公务员权益保障的重要性。四是监督约束机制。《公务员法》规定了公务员的9项义务、16条不得违反的纪律，规定了考核制度、惩戒制度、辞退制度、领导人员引咎辞职和责令辞职制度等，作为对公务员严格监督的制度保障。

总之，公务员法的颁布实施，是我国社会主义民主法制建设史上的一件大事，在我国干部人事制度发展史上具有里程碑意义。各级党委和政府要充分认识颁布实施公务员法的重要意义，不断增强贯彻落实公务员法的责任感和自觉性，不断健全和完善中国特色公务员制度，努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍。

【注释】

(1)［美］罗伯特·丹哈特：《公共组织理论教程》，华夏出版社2002年版，第23页。