公共部门职务任免与升降问题探讨

第三节　公共部门职务任免与升降

职务任免和升降是公共部门人力资源配置中的职务管理制度，其实质是确立公共部门与所属公职人员的某种职务关系。建立健全科学的公职人员职务任免与升降制度，不仅能激励公职人员不断开拓进取，而且对防止任免与升降工作中的不正之风等不良现象有较好的抑制作用。

一、公务员职务的选任制与委任制

当今各国公职人员的任用形式各种各样，采用较多的是选任制、委任制、考任制和聘任制。其中选任制和委任制是公务员职务的主要任用方式，绝大多数公务员是通过这两种方式予以任用的。

1.选任制。选任制是以选举的方式任用公职人员。即由法定选举人投票，经多数通过，决定公务员职务的任免。其形式有直接选举和间接选举两种方式。选任制通常实行任期制，它有利于及时淘汰不称职的公务员，同时促使公务员提高行政效率。多数国家行政首脑采用选任制产生。在西方国家公务员制度中，这种任用方式适用于政务类公务员，主要是各级政府的政治领导人。我国选任制公务员人数不多，却是公务员队伍中十分重要的一部分，如人大常委会委员长，省长、市长、县长、乡（镇）长；法院院长；检察长等。一般来说，选任制能较好地反映人民群众的意愿，体现民主管理的原则，并且有利于克服官僚主义。因而实行选任制时，必须完善选举制度，加强选举工作的民主管理，培养人民群众的民主意识，使人民群众真正行使并善于行使自己的民主权利，严禁各种非组织活动和派别活动。

2.委任制。委任制是指由有任免权的机关按照公务员管理权限直接委派工作人员担任一定职务的任用方式。在国外，一般是由公共部门首长直接对其部属进行委任，如日本、英国等均采用委任制的形式组阁。我国公务员的委任制包括各级国家权力机关对领导职务序列公务员的提名、任命，也包括政府各部门领导机关对本单位各级行政负责人和普通公务员的委任。委任制的优点，一是体现治事与用人相统一，权力集中，指挥统一；二是保证公务员队伍稳定；三是操作简便，有利于配备能够合作共事的工作人员。但是，委任制也存在着诸如在用人上主要根据上级领导的意志，容易受个人主观片面性的影响，难以从法律上、制度上杜绝用人中的不正之风，容易出现压制民主，任人唯亲等现象；对委任制公务员中不胜任职务者不易调整，容易造成能上不能下、能进不能出的弊端等。因此实行委任制，必须对行政主管领导委任权的使用条件、范围有一定的限制；对委任对象的资格条件、能力水平有明确规定；同时，还要注意走群众路线，严格按照规定的程序办事，以防止各种不正之风及主观随意性的出现。

二、公务员任职与兼职规定

《中华人民共和国公务员法》对公务员任职与兼职都作出了明确的规定。

1.公务员任职。

对于公务员的任职，必须同时具备三个前提条件：有编制、有职数，并有相应的职位空缺。这三个条件缺一不可。

有编制、有职数，这是根据我国机构编制管理制度所规定的。按照现行机构编制管理制度，对公共部门实行“三定”，即“定职能、定机构、定编制”，在此基础上设置职位。各公共部门的领导职务和非领导职务，都是根据该公共部门所担负的职能任务、工作性质、机构规格、编制总数、各级职务的比例关系等因素进行确定。

有相应的职位空缺，是根据公共部门职位管理的需要作出的规定。公共部门的职数是确定的，包含两方面的规定：一是总数确定。如一个部门能够设置几个处长、副处长、科长、副科长职位，不能突破；二是这些职位的具体分布是确定的。公共部门各个内设机构的各个岗位职位数额是固定的，不能随意变动。根据以上规定，没有空缺则不能任职。

同时，《中华人民共和国公务员法》还规定，在满足有编制、有职数、有相应职位空缺的前提下，委任制公务员遇有试用期满考核合格的，职务发生变化的或其他情形需要任职的三种情形，应予任命职务。这三种情形一般可以归纳为初次进入公务员队伍的人员，必须对其加以任职和对于公务员的职位发生变化的时候，任免机关也应及时予以任职，以确认新的职位关系两类。前者一般指新录用和调任进入公务员队伍的人员，任职既具有正式确认其公务员身份的意义，也具有正式确认与任免机关的职务关系意义；后者包括转换职位任职的、晋升或者降低职务和因为其他原因职务发生变化的三种情况下的人员。这些情况下的任职，是公务员职务关系的变更，不具有确认公务员身份的意义，只具有确认新的职务的意义。

公务员任职一般按照所在单位或者上级提出拟任职人选；对拟任职人选进行考核；按照管理权限，由有关机关领导集体讨论，做出是否任职的决定；颁发任职通知书和任命书等程序进行。

2.公务员的兼职。

《中华人民共和国公务员法》规定，公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。

公务员所在公共部门职能是确定的，其所任职务是部门职能赋予的特定的工作任务和工作责任，这种任务和责任所承担的工作量是相对确定的，且具有一定的科学性。按照公务员所任职务的工作量，在工作时间内有效地保质保量去完成，基本上是满负荷的。如果兼职就会牵扯过多的时间和精力，从而对本职工作造成影响。如果工作质量和为公众服务水平降低，人民群众会对政府部门的工作感到不满意，从而影响政府声誉和威信。另外，从某种程度上说，公务员是公众人物，如果身兼数职，特别是在机关外兼职，就会出现多种职务关系和多种职务身份，容易造成管理上的矛盾和紊乱。因此一人一职，有利于公务员专心做好本职工作，提高机关的工作效率。

因此，从法律上明确规定公务员的兼职行为，这既是转变政府职能的迫切需要，也是进一步完善社会主义市场监督管理体制的现实要求。当然，对于一人一职原则也不应加以绝对化，确因工作需要，也允许个别公务员在外兼职，但必须依法进行。尤其是法律规定的不得领取兼职报酬要落到实处。

三、公务员职务晋升的程序

公务员职务晋升，是指公务员从较低职务升任较高职务。随着职务的晋升，公务员所对应的职务级别发生相应变化，从而其工资及其待遇也将发生相应的调整。公务员职务晋升制度对于调动广大公务员工作积极性，从而提高行政机关工作效率，充分发挥公共部门在社会管理中的作用具有重大意义。

《中华人民共和国公务员法》规定：“公务员职务晋升，应当具备拟任职务所要求的思想政治素质、工作能力、文化程度和职务经历等方面的条件和资格。公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的或者工作特殊需要的，可以按照规定破格或者越一级晋升职务。”由此可见，我国公务员职务晋升除必须坚持德才兼备、注重实绩，鼓励竞争等原则的前提下，还必须坚持公开、平等和逐级晋升为主，越级晋升为辅的原则。

所谓公开，主要指公务员的职务晋升的标准、条件和过程要公开，增加透明度，让群众知晓并参与；所谓平等，是指公务员按照法定标准、条件和程序都享有平等的晋升权利；坚持这一原则，可以使人们对晋升这一认为神秘的工作公开化，便于扩大民主因素，从而使德才兼备、注重实绩原则能更好地得以贯彻。

逐级晋升为主，越级晋升为辅强调公务员的职务晋升应当逐级进行，即按照职务等级由低到高一级一级地晋升，从而保证公务员的职务和能力循序渐进，同步增长，避免能力和职责的脱节。但是为鼓励公务员奋发进取，法律并不排斥对于实绩突出、才干卓越超群的公务员予以越级提拔、晋升。越级晋升为辅原则的使用尤其对于有才干的年轻人脱颖而出，从而增强公务员队伍的活力具有重要作用。

坚持贯彻好公务员职务晋升的原则，除必须保证晋升职务要符合思想政治水平素质好、工作能力强、文化程度和知识水平能胜任拟任职务和身体健康，能坚持正常工作等资格条件外，必须按照法定程序进行。《中华人民共和国公务员法》对这一程序有明确规定。

1.民主推荐，确定考查对象。

民主推荐，是指公务员主管部门根据拟晋升的职位，按照规定的范围、程序和要求，采取的有关方面人员推荐晋升人选的方法和活动。一般来说，在提出拟任人选时，既要征求群众意愿，又要充分尊重主管领导的意见。在民主推荐人选过程中，切忌走过场，更不能假借民主的名义来实现个人别有用心的主张。原则上，拟晋升人选应当多于职位空缺数。

2.组织考查，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿。

组织考查主要是由主管部门根据公务员的管理权限，组成考查组，深入到考查对象的工作单位或者部门，广泛听取各方面的意见及与考查对象面谈、面试等基础上，对其全面了解以作出公正评价，从而为其晋升与否提供依据的重要工作过程。在认真考查的基础上，考查组根据考查结果，综合各方因素，在一定范围内进行酝酿，提出拟晋升人选的方案。

3.按照管理权限讨论决定。

根据组织考查所提出晋升建议方案，由享有任免权的任免机关对拟晋升人选作出进一步审核的基础上，经领导集体研究决定后依法任命。任免机关在讨论决定拟晋升人选时，应坚持民主集中制的原则，充分发扬民主，按少数服从多数的原则形成决议，不允许个人说了算。其中，对越级晋升、放宽资格条件或其他需要报有关部门审核同意的，须在取得有关方面同意后，晋升决定才能有效。

4.按照规定履行任职手续。

公务员晋升职务，在任免机关领导集体讨论作出决定后，其人事管理部门应当按照有关的规定，进行相关手续的办理，制作任命通知，在适当范围内进行公布等。另外，对晋升领导职务的，要先经培训再任职。对培训条件不具备或因工作需要不能先培训的，经任免机关批准可以先任职再培训，但培训一般要在到职一年内完成。

四、公务员职务的降低

公务员职务的降低，简称为降职，是指由原来的职务调整到另一个职责更轻的职务，是由高的职务向低的职务的调整。它意味着公务员所处地位的降低、职权和责任范围的缩小、待遇的减少。我国公务员法所规定的降职是一种任用形式和任用行为，是一种正常的人事调动，不是对公务员的惩戒与处分。它是让由于各种原因不胜任现职又不宜转任同级其他职务的公务员改任较低职务的任用行为。国家公务员降职的目的是为了合理地使用国家公务员，充分发挥国家公务员的作用，为行政机关的各个职位选择配备适宜的人才。

1.公务员降职的条件。

担任科员以上职务的国家公务员，具有下列情形之一，应予以降低职务。

（1）定期考核不称职的。《中华人民共和国公务员法》规定，公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任用。依照这一规定，对公务员不称职的定期考核，一般通过年度考核或在平时考核基础上组织专门的任职考核两种途径进行。无论何种途径进行考核，只要其不称职的，均应降职。在考核中，要区分好不称职和不胜任，不能将两者混为一谈。对不胜任现职的，如果是由于安排使用不当，专业不对口等因素造成的，应采取转任同级职务的办法解决，如果确属本人德才缺乏所致，就要坚决降职。

（2）因机构撤销、调整，需要降低职务安排的。对此类情况的降职，一定要在本地区、本部门确实无同级较适合的职务安排的或某一较低职务确实需要其担任的，方可予以降职。对于此类并非由于公务员自身条件不符合职位需要而引起的降职，一般只降低职务，不降低薪金。

此外，公务员本人要求改任较低职务或其他原因应予降低职务的，任免机关一定要进行充分调查，在实事求是的基础上作出降职决定。

2.公务员降职的程序。

降低国家公务员的职务，一般一次只降低一级，并严格按下列程序进行。

（1）所在单位根据降职条件，提出降职安排意见。降职条件的认定是实施降职的前提条件，降职条件认定后，所在单位提出降职安排意见。降职安排意见主要包括降职的理由和降职后的安排去向两个方面。根据降职条件提出的降职理由必须实在、充分。降职决定须经公务员所在单位领导集体讨论。

（2）征求拟降职公务员的意见。公务员所在单位对拟提出的降职安排意见，在上报到有管理权限的任免机关后，任免机关人事部门和所在单位主管领导要向拟降职的公务员本人说明情况，并征求其本人意见。即使是本人自己提出降职要求，这也是必不可少的环节。这样既有利于保障国家公务员的民主权利，又有利于多方听取意见，为最后作出降职决定提供可靠依据。但对于降职理由真实、充分，公务员个人不愿意降职并不能影响最终结果。

（3）任免机关审批。任免机关根据公务员所在单位提出的意见，在认真复查、审核的基础上，由集体研究讨论，作出降职决定后，即办理任免手续。

另外，公务员本人在任免机关作出降职决定后，不服决定的，有上诉的权利。