中国公共部门人力资源监控与约束

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【摘要】：也就是说，权力机关有权对公共部门及其工作人员进行监督。

第四节　中国公共部门人力资源监控与约束

一、中国公共部门的人力资源监控与约束体系

改革开放以来，经过多年的努力，我国已经初步建立起适合中国国情的公共部门人力资源监控与约束体系。

1.权力机关的监督。

在我国，宪法规定，各级国家行政机关由同级国家权力机关产生，对它负责，受它监督。也就是说，权力机关有权对公共部门及其工作人员进行监督。这种监督是监督体系中最重要、最经常、最全面的监督。权力机关的监督包括的内容主要有：第一，受理公民的申诉；第二，监督政府组成人员；第三，开展执法检察、调查和人大代表视察；第四，组织人大代表召开常务委员会会议、专门委员会会议对政府工作进行评议。

2.司法监督。

我国的司法监督是指人民法院和人民检察院对公共部门及其工作人员的违法行为实施侦察、审判等监督活动。从目前来看，可以列入司法检察范围的主要是与行政相对人的切身利益密切相关的具体行政行为，即对侵犯公民、法人和其他组织的人身权和财产权的具体行政行为，通过诉讼途径，由人民法院和人民检察院实施司法监督。

3.社会力量的监督。

它是指除党和国家机关以外的社会力量通过批评、建议、申诉、检举、控告等形式对公共部门及其工作人员进行的监督。这些监督具有社会性、分散性、灵活性和批评性的特点。它可以分为人民群众监督和社会监督两个方面。

4.共产党的监督。

共产党对公共部门工作人员的监督主要是监督他们贯彻党的路线、方针、政策，遵守党的纪律，规范的执行国家的法律、法规的情况。这种监督主要是通过各级党组织对公共部门工作人员进行日常政治思想教育、组织活动、检察批评督促和党的各级纪律检查委员会对党员违纪、违法行为的专门查处来实现的。

5.公共部门的内部监督。

公共部门的内部监督是指行政系统内部的一种自我监督活动，主要包括以下内容：第一，自上而下的监督，是指上级机关对下级机关及其工作人员所进行的一种监督。它的主要内容包括工作检查、专案检查和行政复议。第二，行政监察，是指行政机关内部设置专门的监察机关，对行政机关及其工作人员实施检查和惩戒的专门监督活动。第三，审计监督，是指由国家审计机关对财政、财务收支以及经济活动进行的专门监督。

二、中国公共部门人力资源监控与约束系统的特点及面临的问题

我国公共部门人力资源监控与约束系统分为内外两个系统，内部系统是指公共部门自身对公职人员的行为及其结果的监督控制，外部系统包括国家权力机关监督、司法机关监督、政党监督、社会团体监督、人民群众监督以及社会舆论监督诸部分。与西方国家相比较，我国公共部门人力资源监控与约束系统有着自身的特点。

首先，在我国，公职人员在中国共产党的领导下工作，“党管干部”是我国对公职人员管理的基本原则。所以，共产党对公职人员的监控与约束是实施党的领导的手段和必然要求。其次，在西方各国，工会在监督政府人事管理活动、保障公务员的合法权益方面具有重要的作用。而我国的公职人员不是特殊的利益集团，不存在工会对人事的监控。再次，根据我国宪法中人民主权的原则，我国的群众监控是一种独立的重要监控形式，通过各种人民团体对政府的监督来实现，而西方不存在独立的群众监控。最后，我国的行政监察部门隶属于政府，属于行政系统内监督。而在西方国家，大多采用的是系统外监控方式，且其监督公务员的机构都是与政府相对独立的。

当前，在进一步深化改革的要求下，我国对公职人员的监控约束工作正在有条不紊地持续展开。随着一系列法规的出台，一系列措施的应用，对公职人员的监控约束工作将会取得更大的进展。但是不容忽视的是，现实中公共部门工作人员仍存在不少运用权力寻租、假公济私的现象，在一定程度上标示出公职人员监控约束机制的缺失与低效，这说明我国公共部门人力资源监控约束体系仍待健全。

第一，与西方国家相比，我国监控约束的法制程度有待进一步提升，法律法规缺乏可操作性且法制监督的弹性空间很大，主要体现在法律规范没有突出各级、各类公职人员工作的具体特点，有的仍停留在计划经济时代对全体干部的规范上，其内容过于笼统、划一，很难准确把握。⁽³⁾由于缺乏可操作性就会使法律很难在实际中得到贯彻落实，这就给人治提供了法律的空隙。

第二，监督主体与监督对象不平衡，缺乏独立性。在监督与约束实践中，只有共产党的纪委监督发挥了实质性的作用，国家机关的监督和社会监督（如政协监督）由于受到现有的宪政体制的制约，缺乏足够的独立性和权力支持，在监督上的作用难以彰显。⁽⁴⁾由于隶属关系、平行关系、利益关系等多种没有厘清的关系，往往存在着无权监督、无法监督、无力监督、不愿监督的情况。

第三，侧重事后监控。我国目前对公务员的监控侧重于事后监控。即在违法乱纪的现象发生后，才调查取证，依法惩处，致使只能起到“事发查处”的作用，而事前防范、事中督察的功能被弱化。

第四，缺乏双向监控。我国对公务员的监控注重上级领导者对下级的监控，公务员中的领导者可利用职责对下属公务员进行经常性、全面性的检查督促。而下级对上级的监控却难以落到实处。公务员的维权观念淡薄。

第五，监督约束机制与激励保障机制不匹配。从我国公务员目前的工资水平来看，收入水平不高，而且地区、行业收入以及不同部门之间的收入差距也比较大，容易造成公务员的心理失衡，导致一些领导干部利用手中的权力进行寻租和谋取私利。⁽⁵⁾此外，我国现有的公务员行为失范后的惩罚措施同公务员本身的利益相关性小、力度不够，往往因缺乏威慑力而使监督流于形式。

最后，缺乏透明度。由于长期以来受“官本位”、“上智下愚”等传统文化观念的影响，由此造成了中国的行政监控基本是“封闭”活动，对公务员的监控缺乏公开性。

三、《公务员法》对监控约束机制的新发展

2006年开始实施的《公务员法》是对公务员制度推行十几年来的经验总结，它对我国干部人事制度进行了一系列的创新，其中，在将公务员的权益保障与监督约束相结合上进行了有益的探索，是对我国公共部门人力资源监控约束机制的创新，主要有：

1.从监控与约束的双向性出发，为公务员义务与权利的对等提供了法律保障。

《公务员法》第12条规定了公务员应当履行的9项义务。其中，第5项规定公务员有“服从和执行上级依法作出的决定和命令”的义务，同时，《公务员法》第54条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任。但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”这既保障了首长负责制的执行，又为下级对上级的建议以及可能出现的失误提供了法律渠道，相对于以前命令的单向行使，更多的考虑到了双方的利益，更具科学性。

2.将公务员惩戒制度与权益保障制度相结合，使监控约束更加行之有效。

《公务员法》设专章规定了公务员的惩戒制度，将公务员的纪律与对公务员的处分合并为一章，使其共同构成公务员的惩戒制度，突出了对“有纪律就有责任”、“有权力就有监督”等执法理念的贯彻落实。《公务员法》第53条规定了公务员必须遵守的16项纪律，公务员违反了纪律，就应承担一定的法律责任，受到相应的处分。⁽⁶⁾

同时，《公务员法》第90条中规定：“对省级以下机关作出的申诉处理决定不服，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。”这就将一级申诉制改为二级申诉制。申诉的同一级公务员主管部门主要是指同级组织部门与人事部门。上一级机关是指能改变或者撤销原处理机关决定的机关。二级申诉制度给予了公务员更多的申诉机会，上级受理申诉机关会更慎重考虑处理决定。申诉控告属于机关内部的监督纠错机制。这也将使我国的公务员权益保障制度更加行之有效。⁽⁷⁾

3.制定了更具弹性的公务员回避制度，并扩大了公务员回避制度的使用情形，公务员的约束条件更为全面合理。

与《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》所规定的回避制度更为完善，主要体现在两个方面：一是设计了弹性适度的任职回避标准，因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员综合管理部门规定；二是扩大了公务回避的适用情形，规定凡是可能影响公正执行公务的情形都应当回避。回避制度的完善，既是正当程序的基本要求，又是《公务员法》注重保障相对人合法权益的立法宗旨的落实，充分体现了新的公共管理理念。

此外，《公务员法》根据公务员范围扩大后的实际情况，将离任回避制度及其责任加以制度化、规范化和法律化，因而也成为《公务员法》的一个新亮点。《公务员法》第102条规定公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。

4.在退出机制方面，引入引咎辞职、责令辞职等制度，强化领导成员的责任意识，体现了“执政为民”的根本宗旨。

引咎辞职是指领导干部由于直接或间接的责任，造成一定损失或社会不良影响，从而主动承担责任的一种自律行为。根据实践的需要，《公务员法》第82条引入了引咎辞职与责令辞职制度，规定领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。

5.《公务员法》对公务员的考核更为全面彻底。

《公务员法》第33条规定对公务员的考核，应按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。“廉”是新加入的考核标准，是针对我国对干部考核，特别是对领导干部考核的现实提出的，是指廉洁自律的情况。主要看公务员是否严格遵守党和国家廉洁从政的有关规定；是否廉洁奉公，忠于职守，有无利用职权和职务上的影响谋取不正当利益的行为；是否严格遵守公共财务管理的规定，有无假公济私、化公为私行为；是否艰苦奋斗，勤俭节约，有无讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费的行为，等等。

从监督与约束机制上看，《公务员法》还有所不足。例如，财产申报制度没有得到应有的体现。在我国香港特别行政区，《防止贿赂条例》为政府和其他公职人员设定了极其严格的行为准则：任何政府雇员如果拥有与收入不相称的财产而又无法给出合理解释，即属违法；任何政府雇员未得行政长官许可而接受礼物或一定数额的贷款，即使没有贪污动机的证据，也属违法；任何政府人员维持高于收入的生活水平，如果无法作出合理解释等，都将受到廉政公署的检控。这都有待于我们进一步通过法制建设予以完善。

四、完善中国公共部门人力资源监控与约束的基本思路

以2004年为标志，我国的反腐败斗争在战略上出现了“三个转变”，即，由被动防御为主转向主动进攻为主；由权力反腐为主转向制度反腐为主；由事后监督为主转向事前监督为主。在反腐倡廉力度不断加大的今天，迫切需要我们在理念、制度、机制三方面进行积极有益的探索，集思广益、兴利除弊，建立一个以专业化为主，多头参与的监控约束新系统。因此，针对我国监控约束系统及其运行机制所面临的问题，借鉴国外的监控约束体系与监控约束手段的成功之处，全面实现对我国的公务员监控约束的创新已势所难免。

1.确立新的监控理念。

首先，要树立公开监督的理念。列宁曾经指出，没有公开性而来谈民主是很可笑的，并且这种公开性还要不只限于对本组织的成员公开。要监督首先应当知情，要知情就要求行政活动公开。因此，对公务员的监控一定要强调公开监督的理念，使监督者和被监督者都能养成健康的监督心理。

其次，要树立分权监控的理念。中国国家政治体制遵循“议行合一”的原则设置不同的国家机关，不搞所谓的“三权分立”以权力制衡权力的政体，但这并不意味着在“议行合一”的政体下不研究和实践行政部门之间和行政部门内设机构的权力分解和权力制衡问题，实行分权监督应当是最有效的监控原则。

再次，要树立利益监控的理念。应该说，中国行政监控机构比较健全，各种监督法律法规规章和细则也不谓不多，但是效果却不甚理想。一个重要的原因就是监控系统的设置没有明确地贯彻或遵循利益监督原则。一是对监控者本身没有规范其利益动力机制；二是对被监督者的利益敏感点缺乏有效的监督机制。监督与被监督的这种利益机制缺失状况，若不发生根本性变化，提高对公务员监控的效力就难以落在实处。

最后，要加强伦理道德建设，对公职人员实行“软性监督”。国家公职人员自身的政治道德素质是决定其腐败与否的决定性因素。其道德、信念、世界观、人生观、价值观一旦扭曲，行为就可能出现偏差。没有内在的自律因素，光有监督的外在因素也是难以起到作用的。加强国家公职人员权力的有效制约与监督，首先必须加强公务员的自我约束，自警、自省、自律、自觉接受监督意识教育，即道德自律。加强公务员的道德修养，等于公务员为自己立法，这是防范公共机关及其工作人员腐败的内在因素。根据我国实际情况，当前加强公共部门及其工作人员道德建设应该从以下几个方面着手：

第一，加强国家公职人员的廉政教育。我们应经常对广大公职人员进行马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的教育，树立正确的世界观、人生观和价值观，坚定正确的政治观念，明确自己的公仆身份和对人民的职责，从而形成全心全意为人民服务的公仆意识，并以这种意识为指导，支配自己从事的一切公务活动。

第二，匡邪扶正。在推进公职人员道德建设中，我们一方面要广泛动员群众揭露“恶行”，依法严惩腐败；另一方面又要大力提倡“善行”，从精神上和物质上奖励廉洁行为，使全社会树立起以腐败为耻，以廉洁为荣的价值观念。

第三，建立国家公职人员个人信誉制度。美国政府将建立公职人员个人信誉档案作为监督约束公职人员的工具，其方法就是将个人不诚实的行为载入个人信誉档案库中，档案资料通过全国联网，其信誉档案是录用、升迁的前提之一。我国也可以借鉴美国个人信誉制度来规范公职人员的道德建设。国家有必要制定相应法律，规定公职人员在职期间有腐败行为，不仅会被辞退、开除，而且将会影响到今后的就业、贷款、保险和经营，使其难以立足社会。

2.完善加固监控制度。

只有制度才能保障和维护监控，没有以制度为载体的监控是虚弱的监控。党的十六大以来，进一步确立了坚持标本兼治、综合治理、制度反腐的方针。十六届三中全会和中央纪委第三次全会明确提出要建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，突显出了制度在反腐败中的重要地位。

首先，若仅仅从制度门类来看，和制度建设比较发达的国家相比，我们的反腐败制度并不逊色。但是，从制度的有效性和效率来看，我们还存在明显的差距，主要表现在，一些重要的制度因为缺少核心环节，或者缺乏其他制度的有力支撑，而没有发挥出其应有的作用。因此，要建立我国的惩治预防腐败的监控体系，关键是要从系统的角度来构建已有制度体系的核心环节，下力气做好薄弱环节的修补和加固工作，使这些制度全方位发挥作用。例如我国的审计制度在近两年能够发挥明显作用的主要原因还是人的因素；从审计制度本身而言，其核心环节还存在明显的欠缺。在制度性因素依然存在欠缺的情况下，近两年的审计报告能够做到公开发布就说明人的因素在其中发挥了相当重要的作用。在这些人的因素中，中央高层领导的反腐败决心，以及审计机关的主动作用是非常重要的。因此，致力于从制度上加固我国的审计制度核心环节仍然是十分紧迫的任务。要使审计机构能够更加独立地为人民负责，就应改革我国审计中的财政问责制这一核心环节，在审计机构的隶属关系方面，在其预算的来源上，亦都应该进行制度化层面的修补与加固，唯有坚实的制度基础的支撑，中国公务员监控系统才会有强壮的骨骼。

其次，进一步完善我国行政监察制度。在现实生活中，我国行政监察的职能还难以充分发挥，有待于进一步完善。

（1）应提高行政监察机关的法律地位，使其树立应有的权威性。借鉴中外历史经验，结合我国实际情况，如果将监察机关从目前行政系统中划出来单独设置，直接向各级人民代表大会负责，使监察机关同审判机关，检察机关的法律地位相一致，与各级行政机关的法律地位并列。这样一方面可以更充分地体现监察工作的权威性；另一方面，使监察机关具备独立的法律地位，对改变目前的监察机关的地位不高，检察权难以到位的被动局面，无疑具有积极的作用。

（2）改革现行的行政监察领导体制，增强监察机关的抗干扰性。目前，我国监察机关实行的是双重领导体制，这大大削弱了检察工作的有效性。我们认为，应当对检察机关的双重领导体制进行改革：一是将现行的监察机关领导体制改为垂直领导体制，从根本上提高检察机关的抗干扰性；二是检察机关的主要领导成员，应由同级人民代表大会选举并报上一级监察机关提请同级人民代表大会批准后任命；三是检察机关的各项开支费用应当单列，分别由同级人民代表大会审议后列入财政预算；四是制定相关法规，对非法干扰监察工作的单位和个人，要依法从严惩处。

（3）扩大监察机关的职权。第一，扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法、违纪的公务员有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职处分的职权；二是赋予监察机关一定的经济处罚权；三是监察机关应有责令申报权和没收权，对一些重大经济嫌疑分子，监察机关有权以财产来源不明予以没收，收归国库。

（4）建立监察官身份保障制度。立法部门有必要尽快制定和颁布监察官法，在监察官法中明确规定，监察人员非经法定条件和程序，不受免职和撤职，不被无故调离岗位，当监察人员履行职务时其身份受到非法侵害，有请求法律予以保护的权利。

最后，应建立与健全公职人员财产申报制度。公职人员财产申报制度，是根据国家的有关法律、法规，要求国家工作人员对其财产和收入情况进行如实申报的一种制度。它对约束和规范政府公职人员的行为，反腐倡廉，树立政府和公务员的良好形象起到了积极的作用。借鉴其他国家的成功经验，我国在1995年5月25日由中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于政党机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。但是，我国公共部门工作人员财产申报制度还不够周全，且难以落实。因此，要尽快建立确实完整的、切实有效的公务员财产申报制度，使申报主体、申报内容、申报时间、申报主管机关和申报资料公开等各个环节更加健全、合理。

3.健全规范监控约束机制。

首先，规范分权监控机制。“集体领导，分工负责”是我国政府机关及其工作部门的权力运行规则。但是这种运作方式有其不可避免的缺陷，其中的“分工负责”制度如不进行规范，就难以真正解决行政机关班子成员的相互监督问题，整个行政机关的监控机制在权力源头就可能存在缺陷。因此，完善监控约束机制应当以规范行政机关分权监督为重点，制定国家行政机关分工分权监督规则，按照行政决策权、审查权、执行权分开的原则，规定“分工负责”的操作办法以及调整分工的具体规则，特别对审查权和执行权应当规定由领导班子不同成员分管。应当规定对具有审查权的工作部门，一般不准直接管理下属单位的执行事项，更不准设立下属公司和其他经营单位。

其次，健全源头监控机制。比较完善的监控机制应当包括事前监督，事中监督和事后监督三个阶段，在近年来的反腐败实践中，我们发现这样二个基本现象：事前基本没有监督，事中基本缺乏监督。领导班子的内部监督流于形式，特别是对主要领导干部，同级党委不敢监督，同级纪委更不能监督。所以，我们常常可以看到，落马高官一旦案发，不是开除党籍，就是判刑，甚至被判处死刑。因为在犯罪之前，几乎没有什么可以监督他们，使行政监控失去了事前监督的预防功能，事中监督的补救功能。所以，完善公职人员监控机制必须从源头入手，特别是在财的源头、物的源头、人的源头进行预置监督，并在此基础上强化事中监督。

最后，建立维权监控机制。要形成公共部门和机关内部相互监督，其中最重要的手段之一就是应当完善各个利益主体的维权监督机制，即当各个利益主体在自身利益受到影响或可能受到影响的情况下，要有对造成侵害的当事主体进行维权监督的科学机制。

在政府行政机关内部建立维权监控机制，其主要途径有：（1）建立公共部门和内设机关的维权监督机制。（2）建立逐级行政单位的维权监督机制。（3）完善公务员申诉控告监督机制。除此之外，在公共部门系统外，要鼓励人民群众对公共部门进行广泛监督，真正把人民群众对公共部门及其公职人员的监督制度化，经常化。

【案例】

共和国“反渎”在行动

2007年5月17日上午9点半，四川省成都市武侯区法院。随着法官一声令下，头发花白、双耳戴着助听器的被告人郭兴邦被法警押上被告人席。此时的他，已离任7年。1994年至2000年6月，郭兴邦担任四川省环保局局长，徇私舞弊，滥用职权，安排和催促省环保局工作人员向不具备条件的绿色公司颁发资质证书，致使绿色公司承揽的九寨沟县等垃圾处理工程均因不能达到建设目的而报废，造成国家经济损失1000多万元。检察机关认为，应当以滥用职权罪追究其刑事责任。

查处这起渎职侵权案件，只是共和国反渎职侵权风暴掀起的一个小小浪花。2003年1月至2007年3月，全国检察机关立案查处的县处级以上领导干部渎职侵权犯罪逐年上升，共立案查办1341人，其中县处级干部1285人，厅局级干部55人，省部级干部1人。随着反渎职侵权走向深入，这个数字无疑将逐月逐年攀升。

短短7天内，已有6个省区市检察院通过媒体公布了数十起渎职典型案例。最高人民检察院明确提出，办案与宣传相结合，以宣传促办案。

2007年5月9日，最高人民检察院分管反渎职侵权的副检察长王振川在全国电视电话会上要求：“各级检察机关要热情欢迎新闻媒体和新闻记者积极参加，为他们的宣传报道提供方便。”“增强检察工作透明度，动员社会各界，监督、支持、参与惩治和预防渎职侵权犯罪。”随后，湖南、上海、云南、陕西、新疆、河南等省、自治区、直辖市检察机关相继召开新闻发布会。

最高人民检察院渎职侵权厅副厅长宋寒松说，在现代社会，传媒是信息传播最迅速的渠道。查办渎职犯罪让公众参与进来，最便捷和最有效的途径，就是利用大众传媒。与媒体打交道将成为“一项长期的任务和工作”。最高人民检察院副检察长王振川要求，“把检察机关的法律监督与舆论监督结合起来，携手为惩治和预防渎职侵权犯罪作出新的贡献”。

近年来“反渎”工作存在种种困难，“公众认知”是最主要的问题之一。王振川列举了“种种问题”，其中有：1.有的领导干部对发展经济、鼓励创新与惩治渎职侵权犯罪的关系认识模糊，片面强调保护地方利益和部门利益，对办案工作不理解、不支持、不配合，甚至法外讲情，为犯罪嫌疑人开脱责任。2.从全国检察机关反渎职侵权工作发展的实际情况看，发现和查办渎职侵权犯罪的数量与实际的发案状况相差悬殊。

的确如此，尽管渎职犯罪祸国害民，有的领导干部还是存在“好心办坏事、失误难免”，“交学费”，“花钱买教训”或者“自家事情不愿别人插手”等想法，因而造成“不把违法当违法、不拿犯罪当犯罪”以及检察机关介入事故调查困难的现象。《瞭望》新闻周刊在梳理此类案件时也发现，由于对渎职侵权案件尚存在“钱不揣进自家腰包就不算犯罪”等认识误区，此类案件频发而不易监察，暴露出来的仅为冰山一角。这使得反渎职侵权工作尚处于法律监督的薄弱环节，制约着反渎职侵权工作全面发展。

据统计，检察机关2003年以来查办的各类渎职犯罪，给国家造成直接经济损失高达357.3亿元。我国各级检察机关近年来查处的案件中，因国家机关工作人员渎职侵权，给公共利益造成严重损害的案件屡见不鲜。如广东省兴宁市大兴煤矿透水事故，造成121人死亡，直接经济损失4725万元；又如四川省成都市住房改革资金管理中心原主任杨灿智滥用职权，造成住房公积金损失2亿多元。

宋寒松说，我们把贪污贿赂的犯罪和渎职侵权犯罪的做了一个比较，把所有的办案涉及金额除以案件数量，把每个案件造成的损失都统计了出来，得出了一个结论：贪污犯罪个案平均是15万元，渎职侵权犯罪的平均个案损失是258万元，所以渎职侵权犯罪案给国家和人民造成的损失是很严重的。而且渎职侵权犯罪扰乱了国家的正常工作的秩序，也扰乱了社会主义市场经济秩序，扰乱了人民的工作生活秩序，更为严重的是侵犯了法律尊严。因此，他强调，“钱不揣自家腰包”不是判断犯罪的标准。违反国家法律，给国家、公众利益造成损失，就要追究有关人员的法律责任。

中国人民大学法学院教授、博士生导师何家弘说，渎职侵权行为，源于国家机关一些工作人员在行政审批、行政执法等过程中有法不依，无视现行法律法规。这种“钱不揣自家腰包”的认识误区，暴露出部分领导干部守法意识淡薄，对依法行政认识不足的问题。贪官固然应该严惩，昏官、庸官、懒官、恶官也应该受到处罚。对国家机关运用权力的错位、越位、不到位等不正确使用权力行为，必须进行监督。反渎职侵权工作是维护广大人民群众利益的一项“民心工程”，是维护社会稳定和构建和谐社会的重要路径。

近年来，为破解发现难、取证难、处理难、阻力大的瓶颈，检察机关着力构建“反渎”新机制：

1.2005年下半年开始，全国省以下人民检察院反渎职侵权部门统一更名为“反渎职侵权局”。同时大力推进侦查办案一体化机制建设，形成了以省级院为龙头、市（分、州）院为主体、县级院为基础，上下一体、区域联动、指挥有力、协调高效的侦查办案机制。

2.2006年1月，最高人民检察院制定了在反渎职侵权工作中准确掌握刑事司法政策，为经济建设服务的“十五条指导性意见”。

3.2006年2月，最高人民检察院与监察部、国家安全生产监督管理总局联合下发了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中联系和配合的暂行规定》；2006年，全国检察机关介入重大伤亡事故调查1383起，立案渎职犯罪嫌疑人629人，法院已作出有罪判决247人。

4.2006年7月颁布了《最高人民检察院关于渎职侵权案件立案标准的规定》。

检察机关还在专项活动中加大“反渎”力度：2004年5月至2005年6月，在全国范围内开展了严查侵犯人权犯罪专项活动；2005年7月至2006年底，开展了集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作等。

在宋寒松看来，法定最高刑有三年、五年、七年的，除了侵犯人权的几个犯罪，将来可以视行为后果的严重程度来改变罪名进行宣判，比如说把人打死的刑讯逼供案件，法院在审判的时候可能会以伤害致死来处理，这样的话量刑就比较高。

最高人民检察院新闻发言人表示，当前反渎职侵权查办案件的重点，是涉及民生的安全生产、食品卫生、医疗医药、教育管理、社保资金、房屋拆迁和企业改革改制等领域发生的渎职失职犯罪，严重危害司法公正的犯罪和破坏环境资源的犯罪。

2007年6月11日至6月15日，“反渎”宣传月活动将与检察机关每年一度的举报宣传周相结合。检察官员期待迎来反渎职侵权犯罪的举报高潮。“阳光是最好的防腐剂”，中国人民大学法学院教授莫于川说，“政府的权力运行过程公开透明，不仅有助于对权力的监督，也会大大降低腐败、渎职侵权等行为主动发生的几率。”

（此案例整理改编自人民网《民主法制周刊》，《靠什么清除昏官恶官，共和国“反渎在行动”》专题，字秀春编辑，2007年5月23日访问）

◎思考题

1.结合案例，试述司法监督与舆论监督相结合的重要意义。