一、行政理论的源流
在公共领域，行政特指政治社会的一种公共机能。《布莱克维尔政治学百科全书》将“行政”一词释义为“行政的基本含义与‘去伺候’是一样的:是指协助、服务或作为某人的管家的活动”。[1]《元照英美法词典》对“行政职能”一词释义为“政府主要类型职能之一，它涉及一般政策在特定案件和具体情况下的适用，包括在特定情况下裁量权的行使”。[2]关于行政的释义在不同的语境中的侧重点存在一定程度的差异，但执行和管理是现代行政的基本职能。
从历史渊源来看，行政的执行功能比行政的管理功能要古老得多。早期的行政职能专指行政的执行职能。在研究行政以及行政的权力特征和行政权的运行机制时，迄今的政治学、行政学、法学的绝大部分文献还是将行政与执行、行政权与执行权不加区分地使用。这种概念模糊的研究方法导致对行政问题认识上的肤浅。
关于行政研究的各个不同学科一般采用的是一种宏大叙事的方法，通过这种概念上的模糊方式掩盖对行政演变历史认识上的贫乏。这种抽离执行、管理、行政自身历史变迁的研究进路既缺乏理论上的精准性，又缺乏对行政实践的回应能力。行政理论研究如果将学术关切点从其历史和这种学术关切赖以产生和存在的背景中抽离出来，那我们得到的所谓行政理论只不过是满足学者自我偏好的审美感受，这种形而上学的审美学术向路也就只能满足学者的自我偏好，对行政就不会产生任何实践价值，也不会形成学术上反思的公共领域。行政依然按它自己的轨迹运行，不会受到纯粹理性的反思和批判，行政就会屈从单纯的原始力量所形成的对比关系，只受自然必然性的重审。行政理论研究要想具备一种对现实行政的反思和批判能力，使行政理论所形成的纯粹理性嵌入行政的实践领域，为行政实践注入实践理性，它们就必须首先形成能共享基本关切的学术共同体。这样的学术共同体只有在对行政权的历史变迁的考量和对行政实践的现实解析的基础上才能形成。既有的行政理论研究只是一种个体审美式的游击策略，无法迫使行政实践领域坐到行政理论领域的谈判桌上来。
从事行政理论研究的学者，也应该把自己视为学术共同体的自由公民，我们有我们的学术自由，但也有我们的学术责任，散兵游勇式的学术向路不敌日益扩张的行政权。我们的学术关切是要为行政注入纯粹理性，构造行政的实践理性。哈贝马斯认为:实践理性的同一性只有在公民的交往形式和实践网络中才能真正发挥作用，同样，也正是在这种交往形式和实践网路中，理性的集体意志的形成才有了制度上的可靠保障。
行政领域中存在大量的剩余性范畴，对这些剩余性范畴的认识构成行政领域新的知识增长点或新行政范式的发现。从哲学意义上考量，行政发展的历史就是不断发现剩余性范畴的历史。帕森斯认为:“一个理论体系即将发生变化的最确凿的征兆，就是对这种剩余性范畴产生越来越普遍的兴趣。”[3]行政领域的学者主要研究的是理想形态下和法治形态下的正式的行政权力，而对非正式的行政权力知之甚少，也没有进行系统研究，这实质上是一个行政权和行政研究领域的剩余领域的价值问题。由于行政的实践品性，大量的剩余性范畴被既存的理论体系的形式合法性研究向路所遮蔽。非正式权力对行政有极大的支配力，但我们对此尚缺乏系统的研究，虽有几次理论上以个体作家的名义所做的尝试，并且他们的研究引起了学界的思虑，但都以潜规则匿名地存在。马基雅维里试图将非正式权力作正式权力使用的努力因其缺乏道德维度被后人所诟病，帕雷托对公共权力领域中的非逻辑行动的研究被认为有违现代生活的合法性，但他们研究的方法论意义没有被揭示和充分评估。[4]因此，行政领域中理论上的完备性和实践上的有效性没有找到契合点。行政权似乎还是在过它的“原始生活”。
行政这一概念的发现是近现代社会的发明，但它又不是一次性发明出来的。它的历史脉络可以在执行权的发现与应用中找到它的渊源。亚里士多德对执行机能的发现、古罗马的执政官体制、阿奎那关于世俗权力是对上帝旨意的执行的神学政治论、马基雅维里的君主作为执政官的理论、霍布斯关于权力以及个体的执行权的发现、洛克对公共权力中的执行权的发现的划时代意义、孟德斯鸠的三权分立与政治中庸理论、联邦党人关于政体的复合共和主义的宪政安排都是行政这一概念被发明出来的历史渊源。[5]德国学者斯坦因发表的七卷本《行政学》著作，首次提出了“行政学”的概念，并从行政法角度开始了对行政学的研究，它成为威尔逊提出公共行政这一划时代概念的直接知识来源。[6]马克斯·韦伯关于行政权自我理性化的理论开拓了行政规制的理性视野，哈贝马斯的交往行为理论为公民程序性参与和行政规制开辟了新领域。
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