在价值上，效率行政与公正行政的互动

三、在价值上，效率行政与公正行政的互动

效率与公正是行政权的基本价值，相对于立法权与司法权而言，行政权更注重效率。

在现代宪政体系中，选择以什么为价值导向的行政模式存在重大分歧。一种主张认为应建立一个有效率的、强大的行政体制，以应对外来的侵略、内部的纷争，紧急状态，从而保障个人权利的实现;另一种主张认为应建立一个和平、民主、法治的行政体系，以防止行政权对公民权利的侵犯。前一种主张以效率为导向，后一种主张以公正为导向。

建立一个强有力的行政体系是行政权在自身的演化过程中被反复强化了的一个基本理念，传统的行政权理论一直是以行政权的非正式来源——防御侵略，消除紧急状态为其制度设计的基础的。^[185]现代宪政在行政权的宪政安排中充分考虑了这一传统，并将这种理念转化为一种现代行政基本理念。在美国建国初期，由于人民痛恨英国殖民主义对人民权利的侵犯，因此，在最初的《邦联条例》中，美国在行政体制的安排方面所采用的是民主制行政体制，但由于内外的危机使得美国人民在制定《联邦宪法》时开始转向建立一个以效率为导向的、强大、迅速、有效的行政体系。^[186]联邦党人认为:“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力。舍此，不能保卫社会免遭外国的进攻;舍此，亦不能保证稳定地执行法律;不能保障财产以抵制联合起来破坏正常司法的巧取与豪夺;不能保障自由以抵制野心家、帮派、无政府状态的暗箭与明枪。”^[187]在内外交困的背景下，美国宪法选择了以效率为导向的行政体系。威尔逊的理论和韦伯的理论支持了这一主张，以公平为导向的民主制行政理论被放弃了。美国宪政最终选择了罗马模式而不是希腊模式。^[188]

以效率为导向的行政模式依韦伯的描述具有以下特征:(1)层级制。在一种阶层的分工中，每个官员都有明确界定的权限，并在履行职责时对其上级负责。(2)连续性。借助于提供有规则的晋升机会的职业结构，公职成为一种专职的、领薪的职业。(3)非人格性。工作按既定的规则进行，而不听任于任意和个人偏好，每一项事务都被记录在案。(4)专业化。官员依据实绩进行选拔，依据职责进行培训，通过存档的信息对他们进行控制。^[189]以效率为导向的行政模式法治化的基本理念是:首先将行政权置于立法权的附属地位以满足人民主权的要求，在此，行政权只是立法权的功能有效的传送带，只是一个代议机构的忠实的执行机关，其本身没有也不应有自己的意志;在满足这一条件下，行政系统通过严格的科层制和技术要素的结合保证代议机构的意志得到忠实地执行。这是一种民主政府的理论而不是一种民主制行政理论。^[190]威尔逊的民主政府理论、韦伯的官僚制理论、古力克的异常学说、西蒙的决策理论不但发展和完善着以效率为导向的行政模式。^[191]以效率为导向的行政模式所发展出的行政法治化路径的传送带理论的缺陷在于:传送带中的任何一个环节都有不连续的可能;行政机构在行政权的实际运行中常常伴随自己的意志;立法机关在现代社会越来越依赖行政机构的创造性。效率行政的发展加速了宪法的危机。^[192]

以效率为导向的行政模式加剧了现代宪法的危机，人们重新开始把注意力转向对民主制行政这一曾经被放弃了的行政模式的考察。民主制行政模式的首要价值就是公平。民主制行政的特征包括以下几个方面:(1)每个人都有资格参与公共事务处理的平等至上主义的假设;(2)所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选择的代表考虑;(3)把命令的权力限制在必要的、最小的范围;(4)把行政机关的地位从主子的行政机关变成公仆的行政机关。

毫无疑问，从民主制行政的基本特征我们能够看出其明显的民主、公平价值取向。^[193]但是，民主制行政在现代宪政设计中被认为是一个“边际性”的行政模式的主要原因不是由于其不能提供公平的价值支持，而是人们担心其不能提供行政所需要的效率支持。行政理论的发展证明这也许是一个错误的认识。奥斯特罗姆认为:“如果具有这些特色的公共行政能够在遵循理性法律规则的法律秩序之内运作，能够像官僚制那样有效地提供公共服务，那么就不必把民主制行政看成是‘边际类型的事务’。”^[194]民主制行政与行政效率之间并不是一种排除性的关系。

将民主制行政模式看作一种缺乏效率的“边际性”行政模式的主要原因是人们对效率的理解。官僚制行政模式对效率的理解是一种偏狭的效率观，它所关注的是行政自身的工作效率问题而不是行政体系所能为社会提供的效率。一种民主的行政管理的独特性在于，行政系统作为整体向社会全体公众负责，补充了每个行政人员向上级负责的官僚制原则。行政系统向社会公众负责是行政法治化的终极目的。毕瑟姆认为，民主制行政与效率价值的要求是一致的。开放性、咨询性、解释责任表面看起来是耗费时间的，从一种短视的眼光来看，它比官僚制更为昂贵。但是，从长远来看，这样的准则为市场竞争之外的公共领域内的行政体系构建了一个重要的原则:使管理不善最小化;暴露腐败以及阻止采用或者继续那些浪费的或者不起作用的政策。如果我们把效率概念从成本—效率的狭隘含义扩展到更宽泛的政策效果的含义，就会得出相似的结论。实际上，在公共行政部门中，根本不存在收益性这种评估政策效果的单一标准;效果就是在相互竞争的价值中找到某种平衡，这些价值被公众认为是正当的和可接受的，并且被运用在实践中。在这里，同意使行政管理的形式对于更宽泛的、政府的民主原则作出了自己的贡献。^[195]

早期的效率导向的行政体制在现代社会与公正要求之间产生矛盾;而曾经被排除了的公正导向的行政体制在民主化和法治化的背景下重塑着自己的地位。将行政效率与行政公正有机地结合在一起是行政法治化战略的一个关键问题。新的行政模式的选择必须将行政效率与公正行政有机地结合在一起，在效率导向和公正导向之间寻求到一个最佳结合点。在保证行政有效性的基础上，首先要使行政体系的封闭性适度开放，再利用公民参与的理论和现代法律程序技术，将民主行政模式中的公正因素融入到行政体系以及行政的实际运行之中，将会实现行政的效率与公正价值的有机结合。这种制度设计的优点是在保证现有行政体制的稳定性的前提下对行政体制作机制性的改造，既避免了重组行政体系可能存在的巨大风险，又可以对现有行政体系作功能上、价值上的改造，从而为行政体系的转型创造生成条件。行政系统的效率是行政权的重要价值，但在民主法治国家，公正也是行政体系的重要价值。韦德认为:“行政公平是贯穿始终、承上启下的原则。”^[196]无论是效率还是公正都最终服从于人权保障这一终极目的，效率行政与公正行政的融合是实现人权保障的必要条件。