在指向上，集约行政与开放行政的并重

四、在指向上，集约行政与开放行政的并重

在现代宪政设计中，行政权在被界定为立法权的执行机关时，它的合法性来源于立法机关的立法以及立法机关的授权;同时，正是由于行政机关的合法性来源于立法机关，这也为行政机关的单向性提供了合法性，行政权的这种形式上的屈从地位同时也构造了行政权的强大。行政权来源于人民的代表机关的立法与授权使行政机关与个体公民之间的关系变成了一种间接关系，这也是行政集约化的根据。行政集约化的合法性是立法机关的立法与授权，集约行政是通过行政一体化来实现的。在内部关系中，行政一体化又是通过行政机关的等级化和序列化来实现的，在对外关系中，行政权是通过执行立法机关的意志来实现的。作为立法机关的执行机关，法律赋予行政机关作出的行政行为以公定力、确定力、拘束力、执行力。^[197]

集约行政是行政一体化的运行导向的描述，它的结构是由行政系统内部的等级制来构造的，这种行政系统中的科层等级制度构成行政体系的组织原则。学者对关于行政系统中的科层制组织原则的认识和评价不一。

一种观点认为，构成集约行政基本结构的科层制是封建社会等级制的现代形态，他必然带有封建社会等级制度的诸多弊端。毕瑟姆认为:“我们都乐意于憎恶官僚制。官僚制同时表现出笨拙的无效率和咄咄逼人的权力这样两种相互矛盾的形象。一方面是无能、官僚主义和人浮于事，另一方面是操纵、拖延和拜占庭式的阴谋诡计。在某种程度上，几乎没有哪一种邪恶不可以算到它的账上。官僚制罕见地受到所有政治派别的咒诅。右派以自由市场的名义寻求对它的限制，中间派以开放和责任的名义改革它，左派以参与和自我管理的名义想取代他。^[198]”曼斯菲尔德认为:“执行权的早期的导师，是想把专制政体的某些权力和技巧赋予自由政府，以此维持两者的区别。这类技巧之一是，让人民事实上服从你，同时又让他们觉得是在服从某种必然性。”^[199]非正式权力来源对行政权具有极大的影响力。

另一种观点认为，构成集约行政基本结构的科层制是行政权发展的必然，也是现代宪政的基本要求。曼斯菲尔德认为:“执行权的必然性，也不能被轻描淡写地说成一种无意识的假设，一种不受任何挑战的普遍现象。它受到过挑战，但挑战从未得逞。尽管有关执行权必然性的假设具有普遍性，然而总有一些生活在自由政府下的人，有时是很多人，对他们认为具有灾难性的强大的执行行为发出抱怨。他们把这些行为当作专制政体的做法，表示悲哀并予以反对……可是，一旦认识到它们的必然性抗议声很快就会平息下来。要不然就是换了一副口气，开始大声呼吁过去不赞成但如今发现其有益的强大的执行行为。”^[200]行政权的这种必然性是由行政权的执行功能决定的。在现代宪政以前，非正式权力来源对行政权的演变具有极大的支配作用，现代宪政产生以后，法律成为行政权的正式来源并成为行政权的合法性基础。国家的任务是由宪法来确定的，行政权的功能是保证国家任务的实现，在实现国家任务的过程中，行政机关直接对代议机关负责，其对公民的责任是目的论上的、间接的。

行政机关科层制与民主原则之间的协调性决定了行政机关的命运。行政机关集约行政来源于一种基于民主治理基础上的统一国家。这一民主治理机构的运行依赖于按照等级制建立的、服务于政治首脑富于变化的各种政治目标的工具化行政机构。这首先是一种立法优先的宪法理念，它给予制度上共同统治以结构形式和统一的建制。制度上的共同统治表现为人民主权，通过议会代表机构的民主代议制，受法律约束的行政和部长负责制以及官僚序列化的行政组织。在民主的宪政国家中，这意味着，行政从立法机关以及从对议会负责并依赖于议会的政府那里得到中央集权统治的动力。金字塔式的等级制的优点在于:建立和保持长的行为的稳定性以及不受情势左右的结构重复能力;高度的目的明晰性;因分工和序列化而产生的效率;政治性决策的垄断性;在稳定的行政机构中凭借其明确的等级和精确的任务分配而达到的有效的可监督性和可指挥性以及各个行政机关相对简单的协调和通过共同的上级领导决定调节权限之争。所有这些严格的等级制组织的有利因素，都能够有益于议会民主。^[201]行政一体化是集约行政的组织基础，法律统一是集约行政的制度前提，集约行政是统一行使国家权力的重要方式。

集约行政在宪政安排中需要满足许多条件，而这些条件在现代复杂社会已变得越来越难以满足，在这样一种背景下，我们必须通过行政社会化的途径来解决集约行政的缺欠。现代化工业社会和不断的专业化、技术化和复杂化所产生的效果是，面对任务的多样化和任务的分化的相应增长，国家行政不能只满足于利用其内部行政机构的扩展和结构优化来被动地完成既定的任务，而不需确信自己处于众多社会专业事务之中，行政权相对于立法与司法的专业比较优势地位在社会的高度专业化背景中不断消解，被韦伯所描述的具有专业优势的行政人员必须借助于更为专业的社会机构和公民才能完成行政任务，也必须使用更能包容和吸收社会专业知识的方式才能增加行政机关的适应性。专业的中介机构、顾问等社会力量所提供的专业能力、知识和技术能够扩大行政机构的适应性。社会的高度专业化使得行政机构必须开放，同时也为行政机构的开放准备了社会条件。行政机构要以可利用的和可以工具化的社会专业知识为基础，但把外部知识和判断能力结合起来的形式，很少能通过行政机关完全独立对其自身决定拥有充分支配权的国家来中立地获取信息，而是不可避免地倾向于合作决定，这就是现代复杂化社会条件下的开放、合作行政的社会原因和社会条件。尽管合作行政并不出现在对外有效力的具体行政决定中，但是，由行政系统的开放性所形成的合作行政在行政机关的决定行政过程之中获得了相应的存在形式。合作行政的特征是，行政的命令式结构转化为对话式结构。^[202]行政的效率越来越依赖广泛的社会合作与沟通。随着这种行政对社会专业知识的诉求不断增加，公民参与就会转入这一行政社会化的过程之中，民主制行政的样态就会被塑造出来。行政对社会专业知识的诉求以及公民参与的介入并不寻求对集约行政的替代方案，而是通过行政的开放性来增加行政在复杂化社会中的适应性。行政开放性的具体方式包括:行政系统灵活地采用行政计划、行政指导、行政合同、行政事实行为等行政工具增加行政的适应性;将部分行政事务交给市场、社会中介机构去完成，行政机关起监管作用;在行政管理过程中，尊重和吸收公民的自我理解，使其成为行政公共理解的有法律意义的重要部分;严格法律和行政程序，以保障行政机关的公正性。