二、主观公权与行政规制
福利国家和公民社会权利的出现一方面引起了人们对国家性质中善、恶要素的新认识，同时由于给付行政等新的行政行为的需要引发了国家义务的增加和公民主观公权利的出现。在控制行政权和维护行政权这两个相互冲突的价值的过程中，自由主义的以公民自由权为规制行政权工具的模式在合法性和有效性两方面均受到挑战。公民的主观公权利就是在这一背景下所发现的一种新的控制技术，行政作为科学的对象也是在这一背景中发明出来的。
斯坦因提出行政学这一理论研究范式的时代背景正值公民社会权利的兴起，公民寻求对于国家的自由的主观公权利，实际上是公民从宪法和行政法的角度对国家提出自己的权利主张的权利。②公民自由的主观公权利具有两个方面的功能:
第一，它保留了自由主义的宪政传统，也就是公民对国家的对抗性的权利。这种对抗性功能取向的主观公权利与伯林所分离出的消极自由概念的诉求是同一问题的两种不同的表达方式;[258]消极自由是主观公权利的价值表达，主观公权利是消极自由的法律保障和实现形式。公民的主观公权利是相对于国家公权力的。迈耶认为:“公权力是以国家名义表达的、具有法律上优势效率的意志。我们把这种作用力当作是拟人化的国家所应有的，但这样一个被设定的意志只能是由被授权表达该意志的人来表达，这些人——君主、王侯和人民——通过授权而拥有了对于全部公共权力的控制力，其他人则部分地拥有对公权力的控制力。国家的法律秩序又不是将这种控制力设定为仅仅是自行作用，而是也对授权于他人的控制力施加影响。只要这种控制力为臣民利益而赋予了臣民，那么这里也出现了属于公权力的相对于国家的权力，这就是主体在公法上的权利”。[259]
第二，它开拓了福利主义国家宪政安排的新领域，这种理念最终在《魏玛宪法》中获得了宪法表达的机会。自由的主观公权利的这一理念开发了公民社会权的新领域。国家至此不仅有不干涉公民自由的消极义务，而且还有为公民提供生存保障和发展机会的积极义务。与这种公民的主观公权利价值取向相契合的是伯林分离出的公民的积极自由。[260]在行政领域，这种功能直接提升了行政的公共管理职能，同时也直接催生了给付行政这种行政类型。国家的积极义务拓展了行政的功能，同时也扩大了行政权和行政权的覆盖范围。福利主义国家中的行政的管理职能的地位不断提升。一方面，行政法学界不断寻求控制这种不断扩大了的行政权的法律技术，另一方面，行政法学界不断将人道主义和社会权的理念注入到行政体制之中，他们试图在利用行政权的积极功能时同时也能驯化行政权。行政法学界试图通过价值注入和技术控制这两种方式的努力，使行政权一方面能不间断、连续进行公共领域的日常管理，另一方面，它还要使行政权符合对公民的“生存关照”的目的。
这种价值是对自由主义捍卫的自由权的一种超越。公民的社会权是这种价值的法律表达，给付行政是这种价值的重要载体，福利国家是这种价值的总体描述，国家义务的法定化这是这种价值的必要保障。现代行政的合法性已不再仅以忠实地执行法律为充分条件，对公民的日常事务的经常管理和对公民生存的日常关照与对公民发展的有效保障成为行政合法性的重要基础。1938年德国行政法学家恩斯特·福斯托夫将其在1935年提出的“生存关照”思想引入到行政法的研究领域，从而丰富了行政权的合法性基础。恩斯特·福斯托夫认为，现代行政管理的合法性“不仅仅只是体现在它是一个特定的政治制度的执行机构，同时也是每天都必须关照百姓日常生活的承担者”。[261]“生存关照”的价值观改变了行政的品质，它使以秩序为取向的行政转变为以给付为取向的行政，公民社会权的有效保障成为行政不可解脱的义务。
随着行政职能的不断扩大，新的行政技术和行政法技术也不断开发出来。行政给付制度、行政合同、行政事实行为、行政计划、行政程序、行政赔偿和行政补偿制度等成为新的行政工具，极大地提高了行政能力。公民自由的主观公权利的发明从整体上确认了国家的义务[262]，同时也为个体权利的实现提供了法律保障，还为个体的权利救济开辟了多样化的路径。行政程序法、行政许可法、行政诉讼法、行政计划法、行政合同法、行政执行法、行政补偿法、国家赔偿法、行政诉愿制度、行政事实行为的法律规制制度等成为行政法的新领域。
以国家对公民的“生存照顾”为基本价值导向的福利国家以及相联接的给付行政一方面满足了公民生存和发展的需要，另一方面也带来了控制国家公共权力的困难。不管是以个人自由权利为防御工具的自由权，还是以公民结社自由为基础的社会权，以及以权力的结构性分立的分权宪政安排均没能阻止行政权的超需要扩大的趋势，也没有有效的制度装置防止规模性的侵权事实发生。
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