依法执政是法制建设成功经验的必然升华

二、依法执政是法制建设成功经验的必然升华

抛弃人治，加强民主和法制建设，是党早期执政所付出的沉痛代价留下的最深刻启示。从依靠政策、斗争与个人魅力执政转变到依靠民主与法治执政，正是党不断进行法治实践，伴随着从人治逐步走向法制，再进化到法治的漫长进程而发现的一条客观规律。其间，经历了一个反复试验与校验，升华的艰难过程。党的十一届三中全会是我党历史上具有深远意义的伟大转折，我国进入改革开放，以经济建设为中心、以民主法制建设为突破口和改变形式的新时期。在新的历史时期，党的第二代领导集体着重依靠改革制度和法制创新来加强党的执政能力建设。如果说毛泽东同志试图通过“民主”的方式，避免重蹈“周期率”这一历代王朝兴亡的覆辙，那么，邓小平同志则主张“使民主制度化、法制化”的根本途径来解决这一问题。

以邓小平为核心的第二代中央领导集体，在建立和完善党的执政方式方面作出了历史性的巨大贡献，集中地体现在以下方面:首次提出和阐明了坚持发展社会主义民主法制是党和国家坚定不移的基本方针，确定它在社会主义现代化建设事业中的重要地位和权威。1978年12月，邓小平在党的十一届三中全会的讲话中鲜明地指出:“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”^[28]他在回答意大利记者提出的“如何避免类似‘文化大革命’那样的错误”时，明确地指出:“现在我们在认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”他说，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。……制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”^[29]他在1988年会见外宾时谈道:“如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。……我认为，过分夸大个人作用是不对的。”^[30]“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制，没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”^[31]

同时，明确提出要正确处理和科学理顺执政党与法律之间的关系，从而为人治向法治的历史性转变开辟了道路。邓小平同志一向反对过去长期存在的“以党治国”、“党权高于一切”、“党政不分”的现象，主张以法制反对特权。他在谈到政治体制改革时指出，要处理好人治和法治的关系，处理好党和政府的关系。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。“这是关键，要放在第一位。”^[32]要克服“权力过分集中”，“以党代政”的弊端，实行分权和权力下放，加强对执政党的监督。在执政党同宪法和法律的关系方面，他认为中国共产党是执政党，在整个国家政治生活中处于领导地位，这是确定无疑的;但在宪法和法律面前，中国共产党同其他政党、团体、组织都是一样的，都必须在宪法和法律的范围内活动，带头遵守宪法和法律。^[33]他说，“法律问题由加强法制来解决，由司法机关来处理”;“党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念”。^[34]这是党和国家领导人自20世纪50年代以来，首次公开论述法治与人治问题。^[35]第一次完整地提出了社会主义民主法制建设的16字方针，即“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。^[36]同时，创造性地阐述了正确处理法制建设与现代化建设关系的问题，旗帜鲜明地提出“一手抓建设，一手抓法制”的治国方略。邓小平指出:“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”^[37]把法制建设作为整个社会主义现代化建设事业的组成部分，放在与经济建设同等重要的高度，这在我们执政历史上是从未有过的。

以邓小平为核心的第二代中央领导集体，虽然没有明确地将党的执政能力与社会主义法治建设联系起来，但是，对社会主义民主与法制关系的科学论述，以及对于政党与法律关系的正确论断，为我们进一步把握党的执政规律、改革和完善党的执政方式奠定了重要基础。

党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的第三代中央领导集体和以胡锦涛同志为总书记的党中央，把加强党的执政能力建设与全面推进中国特色社会主义伟大事业、实现中华民族伟大复兴的历史使命联系起来，与在新的历史条件下始终保持党的先进性联系起来，使我们对这个问题的认识大大深化了。

1989年9月，江泽民同志在中外记者招待会上郑重宣布:“我们绝对不能以党代政，也绝不能以党代法。……我想我们一定要遵循法治的方针。”^[38]1995年2月，江泽民同志在中共中央举办的法制讲座上发表讲话，提出要“实行和坚持依法治国”。这是中国领导人关于未来治国方略的第一次公开宣示。1996年2月，江泽民在中共中央举办的法制讲座上，又发表了《依法治国，保障国家长治久安》的重要讲话。他指出:“加强社会主义法制，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家事务的重要方针。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化;就是广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务;就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。”^[39]这篇讲话所确认的依法治国和对建设社会主义法治国家的肯定，在我们党改革和完善执政方式方面具有里程碑意义。1997年党的十五大报告中首次将依法治国、建设社会主义法治国家作为党领导人民治理国家的基本方略郑重提出。2002年党的十六大报告正式提出“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。这表明我们党对依法执政规律的认识进入了一个新的境界。

党的十六大之后，我们党对加强和完善依法执政能力的认识开始日益丰富，逐步走向成熟。2002年12月，胡锦涛总书记在新一届中共中央政治局首次举行的集体学习会议上强调指出，坚持依法执政，不断加强和改善党的领导，是我们为加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平，改革和完善党的领导方式和执政方式而提出的一个具有重大政治意义的要求。2004年4月，胡锦涛总书记在中共中央政治局进行的第12次集体学习上指出，坚持依法治国、依法执政，关键是要适应全面建设小康社会的要求，抓住制度建设这个重要环节，推进建设社会主义法治国家的进程，不断实现经济、政治、文化和社会生活的法律化、制度化。坚持依法治国、依法执政，是新形势新任务对我们党领导人民更好地治国执政提出的基本要求，也是提高党的执政能力的重要方面。2004年6月，胡锦涛总书记在中共中央政治局第14次集体学习时指出，加强党的执政能力建设，是我们党充分利用所面临的难得机遇、正确应对所面临的严峻挑战、从而完成所担负的历史使命的现实需要，也是关系到全面建设小康社会进程、关系到社会主义事业兴衰成败、关系到党和国家长治久安的重大课题。他指出，加强党的执政能力建设的过程，既是不断提高党的执政能力的实践过程，也是不断把实践经验上升为理论、深入把握执政规律的过程。党的执政理论建设是一项系统工程，包括执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源等主要方面。2004年9月党的十六届四中全会，审议和通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出加强党的执政能力建设的总体目标之一，是把中国共产党建设成为依法执政的执政党，并对依法执政的科学内涵进行了全面的概括和准确的表述。《决定》是对几代中央领导集体执政经验的概括和总结。它是迄今为止我们党关于执政能力建设的最接近真理性的认识，标志着我们党对于加强执政能力建设的把握已经达到最完善、最充分、最成熟的程度。