公共政策的制定过程分析介绍

（四）公共政策的制定过程

1.公共政策制定的含义

公共政策制定又称公共政策决策，是公共政策过程的首要环节。它是针对某个政策问题而提出一系列解决方案或计划，进而使其转化为政策规范的过程。

公共政策制定的环节主要包括六个环节:问题（problem）、目标（objective）、备选方案（alternatives）、方案结果（consequences）、权衡（tradeoffs）、合法化（legitimatize）。可以简单概括为POACT L。

目标和方案是公共政策制定所必须具备的两个基本要素。为保证政策目标的正确，政策目标必须明确具体、政策目标必须有效协调、政策目标与手段必须统一。

公共政策制定具有动态性、指向性、系统性、前瞻性等特征。

公共政策制定必须遵循一定的原则:一切从实际出发的原则，与时俱进的原则，系统性和整体性原则，社会公正和利益调控原则。

2.公共政策问题的内涵与分类

（1）不是所有的社会公共问题都能成为公共政策问题。

只有那些特定的，由政府列入政策议程，并采取行动，通过公共行为，加以解决的社会公共问题才是公共政策问题。公共政策问题的必备要件是:来自于客观存在的社会现实；这种现实状况与人们的利益期望存在着冲突；这种现实状况受到相当多社会成员的觉察和关注；人们所觉察的问题在政府的职能范围之内；经过组织或团体行动的推动，这些问题可以由政府组织或社会公共组织采取相应的政策行动而加以解决。公共政策问题具有关联性与公共性、主观性与人为性、历史性与动态性。

（2）公共政策问题的分类。

公共政策根据不同的标准可以划分不同的类型。

按照政策问题所属领域不同，可以划分为政治问题、经济问题、人口问题、教育问题等。

按照政策问题的历史条件与地区差异，可以划分为普遍性社会问题与特殊性社会问题。

按照政策问题的产生根源不同，可以划分为结构失调性问题与功能失调性问题。

按照政策问题的确定程度，可以划分为常规性问题与风险性问题。

按照政策问题的性质，可以划分为实质性问题与象征性问题。

另外，比较有代表性的公共政策问题类型还有:

结构性社会问题，就是由于社会结构问题失调而产生的社会问题。例如:家庭、婚姻、老年、住宅、交通、精神病、失业与就业、失学、盲流、乞丐、官僚主义、文盲与半文盲、环境污染、童工、妇女、知识分子等问题。

过失性（功能性）社会问题，就是指由于社会结构存在着某些障碍或病变而没有发挥应有功能所产生的社会问题。例如:青少年犯罪、吸毒贩毒、卖淫、赌博、酗酒、自杀、安乐死、犯罪、未婚先孕、淫秽录像期刊、腐败现象、吸烟、同性恋、性病、假冒伪劣现象等问题。

区域性社会问题，就是在一定时期内发生在某一国家或地区的社会问题。例如:中国、中国大陆、中国台湾、中国香港、中国澳门、华侨社会（华人社会）、国外等的问题。

3.公共政策制定者

公共政策制定者是指直接或间接地参与政策制定的个人、团体或组织，一般分为直接决策者和间接决策者两类。一般说来，政策制定者包括立法机关、行政机关、政党（尤其是执政党）、利益团体和公民等五个主体。西方政治学者从理论上提出公共政策制定者有五种模式，即议会决策模式、精英决策模式、政党决策模式、团体决策模式、公民决策模式。

4.公共政策制定的过程

公共政策制定过程，从宏观上看，就是把社会上各种利益要求输入政策制定系统之中并将其转化为政策输出的过程，也就是政策信息、政策资源、政策行为的输入、加工输出和反馈的过程。

公共政策制定过程，从微观上看，就是以界定与确认政策问题为起点，确立政策目标，拟定多种政策方案以供选择，优选决定方案，随后经过一定的程序采纳并公布方案，才能成为合法的政策。

把宏观和微观两个层面结合起来，可以把公共政策制定的过程归纳为三个基本环节。

（1）政策议程的建立:政策议程是指某一公共问题引起公共政策制定者深切关注并确认，并被提上公共部门的议事日程的过程。在这一过程中，公共部门已经证实决定进行讨论和研究，并准备怎样制定有效政策加以解决。价值判断标准、政策目标、政策方式、政策界限等是讨论的重点问题。政策议程分为公众议程和正式议程两种类型。

（2）政策规划:政策规划或方案规划（formulation）是政策制定过程中的重要环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入分析并提出解决办法及政策规划阶段。政府针对现实某些政策问题在未来可能演变或生成的情形，系统地制定一套解决预案的过程。也可以理解为是一种具有一定权威性的政策构想。包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。

（3）政策合法化:政策合法化是指为使政策方案获得合法性和法律力量，按照法定权限和程序所实施的一系列审查、批准、签署和颁布的过程。公共政策合法化包含两层含义:一是使某些公共政策获得合法性而准予实施的步骤和程序，二是使某些公共政策上升为法律的步骤和程序。公共政策合法化按照法定主体不同和法定效力高低，可以划分为三个层次:立法机关的政策合法化、行政机关的政策合法化、半官方机构的政策合法化。

5.公共政策制定的模式

（1）经验决策模式:决策者依据个人决策实践经验进行公共决策抉择的思维方式。这最传统的决策方法，主要特点是:经验性、历史借鉴、分析比较、轻视理论。

（2）完全理性决策模式:决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对确定的公共政策问题作出最优的公共政策方案设计和政策决定的思维模式，又称科学决策模式。理性决策方法认为，人们在决策时总是遵循最大化原则，始终坚持理性化活动，不存在任何非理性成分。理性决策方法要求:决策者面临的问题是既定的；决策者选择的价值或目标是明确的；决策者有可供选择的两个以上的方案；决策者对同一个问题会面临着一种或多种自然状态；决策者可以比较和估算出每一个方案在不同的自然状态下的受益程度或损失程度。

（3）有限理性决策模式:美国学者西蒙认为“管理就是决策”，试图通过修正理性决策模型，提出相对满意的决策准则。在决策时应确定一套标准，以说明什么是令人满意的最低限度的替代办法。若替代办法满足甚至超过了标准，则替代办法是令人满意的。与封闭的理性决策模型不一样，所选择的标准本身可以变化。一旦按原标准获取不到满意的可供选择的方案时，则需要重新制定或修订原有标准。决策过程的基本步骤包括:收集资料、确定目标、拟定方案、抉择、反馈。

（4）渐进理性决策模式:美国学者林德布洛姆针对理性决策模式的缺点而提出的。林德布洛姆认为，政策决定是人们根据过去的政策经验，经过政治互动和渐进调适的过程，而获得共同一致看法的政策活动。渐进决策方法将决策的运行看成是一个前后衔接的不间断过程，主张通过不间断的修正，达到最终改变政策的目的。渐进决策方法着重以已有的政策为前提，只注重少数的重要变量方案，所选择方案与现实状况相差不大，在分析中交互使用价值与事实，比较稳妥且容易控制。渐进决策方法的基本原则有三个:按部就班原则、积小变大原则、稳中求变原则。

（5）综合理性决策方法:这是综合运用渐进理性决策模式和完全理性决策模式分别从宏观角度分析重点政策问题的决策方法。这一决策模式实际上是理性模式和渐进模式的综合，是一种比较实际的决策模式。公共政策研究学者德罗尔于1968年在《公共政策制定的再审查》中提出，最佳决策是一个认同理性、增加理性的过程，增加理性的努力可以通过许多种途径和方法来实现，现代政府实际上同时面对两种交叉的政策诉求，只不过在一定的时期以一种政策诉求为主而已。综合决策方法确认重要的政策目的，积极探讨解决问题的政策方案，预先审查各种政策选择方案的政策期望与代价，在充分比较的基础上再选择风险较小的、效果最佳的政策方案。综合决策方法主张根据政策问题的特质以及方法本身的可行性和兼容性而综合应用任何有益的分析方法。为了提高公共政策的质量，有必要切实改进公共政策制定系统，包括提高政策者的个人素质和整体素质，优化组织结构，加强实践能力等。

6.公共政策制定的方法

（1）问题界定的主要方法。

问题界定阶段所涉及的主要方法有类别分析法、类比分析法、假设分析法和层次分析法。

①类别分析法是为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的一种方法。其具体操作要经过逻辑区分和逻辑归类这两个过程。前者是将问题划分为子类的过程，后者是将子类归为整体的过程。

②类比分析法是建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的成因、特征与类别等因素进行比较，发现此问题与其他问题的相似性、相关性、差异性，并以类比的结果为基础，对问题的性质和类型进行确认。

③假设分析是通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。其具体操作包括:设定问题的利害关系人，提出相应的依据，对每一假设都进行比较评估，最后在综合的基础上提出一个可接受的假设和方案。

④层次分析主要用于帮助认定问题的三种原因。可能的原因是可能促使问题出现的原因；合理的原因是以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因；可行原因是可以用行动加以解决的原因。

（2）目标确立的主要方法。

①综合指标法。即把有明显客观联系的不同目标换算为一个具有科学含义的综合指标，然后按综合指标的高低来评价各目标的优劣。

②主要目标列举法。即根据各目标的重要性，分清主次，仅仅把一个决策目标（最重要或最主要的目标）作为优化目标，而将其他目标降为约束条件。

③目标排序法。在把决策的全部目标按其重要性、大小排列成序的基础上，先根据最重要的目标从全部备选方案中选出一部分方案，然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再作选择，如此按目标的重要性位次一步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。

④综合评分法。又称为多属性效用理论。先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用（有效度或满意度），然后按一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。

⑤逐步淘汰法。在选择目标方案时，先制定一个标准，以作为淘汰的依据，依据标准对目标方案进行衡量，不合乎标准者均应淘汰。经过一轮淘汰之后，可放宽标准，再作淘汰，这样逐步放宽标准淘汰方案，直到选出最后的方案。

（3）方案设计的基本方法。

方案设计阶段所运用的一些基本方法主要有:

①头脑风暴法。通过会议形式邀集有关专家就某一问题敞开思想、畅所欲言，从中收集决策方案或评估方案的方法，又称畅谈会或自由思考法。头脑风暴法包括直接头脑风暴法和反对头脑风暴法。直接头脑风暴法就是集中专家进行专题研究、提出方案。反对头脑风暴法就是对已经系统化的方案和设想提出质疑，帮助决策者分析评估方案。头脑风暴法的优点是鼓励创新和集思广益，缺点是专家济济一堂，当面谈论可能受到心理因素的干扰。

②对演法。即让不同方案的制定小组间展开辩论，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳，由此，可使各种方案逐步趋于完善。

③综摄法。又称比喻法或集思广益法，它力求收集那些表面上看来带有情感或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展。

（4）后果预测的主要方法。

①德尔菲法。采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，而后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环之后得到一个可靠一致的意见。德尔菲法的优点消除了心理因素的影响并有利于专家修正意见，缺点是书信方式限制了问题讨论，如果组织者不能很好地理解专家的意见，就有可能出现整理误差。这种方法是美国兰德公司20世纪50年代初由发明的。其主要研究，以古希腊遗址德尔菲为代号。

②列名小组法。采用信函征询和集体讨论相结合的方式征求专家意见的方法。一般步骤是:通过信函向有关专家征询，再邀请专家聚会，将已征集的专家意见匿名发放，由专家畅所欲言，深入探讨。列名小组法综合了头脑风暴法和德尔菲法的优点。

③会议法。通过让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果。

④时间序列法。假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态。

⑤回归分析法。根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态。

⑥趋势外推法。根据预测对象的历史和现象资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况。

（5）方案抉择的主要方法。

①经验判断。在科学总结以往决策经验教训的基础上，直接对各种方案的优劣作出判断，主要适用于某些程序化决策方案的选择。

②“决策树”技术。把各种决策方案及与方案有关的概率、收益值等画成树状图，分别计算其期望收益值，并由此作出选择。

③试验。把一个或几个决策方案放到个别或选择好的地方进行初步试点，并对实施过程中的各种情况和产生的结果加以分析、评估，从中作出选择或综合各方案的优点形成决策。

④模拟。通过把所要决策的问题构建成模型，进行试验、观察、测定和分析各方面效果，最后根据试验结果确定方案。

（6）决策投票的主要方法。

①全体一致规则。全体一致规则是指行政决策方案的通过需要参与行政决策的全体投票者都对某项行政决策方案投赞成票。

运用全体一致规则进行决策的最明显的例子，就是联合国安理会常任理事国的决策。常任理事国间形成决策的基本条件就是中、美、俄、英、法五国一致同意，任何一国的否决行为都将使决策不能通过。但是，由于反复的“讨价还价”过程所导致的高昂决策成本，同时可能助长投票人间的“策略行为”即通过隐瞒自己的偏好来增加“讨价还价”的筹码或者采用诸如“弃权”这样不明显阻挠决策的行为，其适用范围很有限，主要是一些小范围的投票活动，几乎无法适用于大规模的投票决策活动。

②多数规则。多数规则是指获得投票人支持最多的决策方案获胜的一种决策方式。在这种规则下，代表多数人利益或反映多数人偏好的决策方案获胜，但这一多数可能是绝对多数，也可能是相对多数。与全体一致规则相比，多数规则可以大大降低决策成本，不需要进行无休止的“讨价还价”。但是，在投票人偏好差异的影响下，极有可能形成多数只是一种相对多数而实际上是一种“少数”的局面。如采用简单多数规则对几项相互竞争的决策方案投票，其中支持率最高的为10%，而其他皆不足10%，获10%支持的方案将会通过。而10%事实上又只是“少数”，方案的执行将只会使90%的人服从10%的人，反而使多数人的利益得不到保护。所以，多数规则在实际运用中是有选择的，在许多场合人们都对多数规则的比例有详细的规定，如三分之一以上的多数等。

③过半数规则。过半数规则是指至少有二分之一以上的投票人支持的决策方案才算有效的一种决策方式。与全体一致规则相比，过半数规则的特征主要体现在:决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票，决策方案就获通过；过半数规则下形成的方案对全体参与者都具有强制性，少数反对者要服从多数支持者所作出的决策，即“少数服从多数”。过半数规则的这种特点使它相对于全体一致规则更能节省决策成本，相对于相对多数规则更能保护多数人的利益，因而成为应用范围最广的规则。

过半数规则的缺陷也很明显:首先，就效率而言，当多数人获得的净收益低于少数人的损失时，过半数规则将使整个社会的收益出现负值。其次，有可能出现“循环”的问题，操纵议程就可以控制结果，过半数规则有利于程序制定者。再次，在这种规则下少数人的利益得不到保障，有可能产生“多数人强制”的现象。

过半数规则的变异形式有四种:第一种是孔多塞标准。在一组竞争性方案中选出运用过半数规则的两两成对比较中选择击败所有对象的方案。第二种是博尔达计数。按投票者的偏好顺序，给数个方案中的每一个打分，分值从1到M，分数最高为M，最低为1，然后把每一个方案的所有得分加总，得分最高的方案通过。第三种是淘汰投票。要求每个投票人先把候选对象中最不满意的一个去掉，再对余下的进行比较淘汰，重复这一过程直至剩下最后一个方案。第四种是加权投票。投票人本身根据其影响程度的大小而给以分发不同数量的选票，重要性最大者选票最多，然后每一投票人根据自己的偏好而给不同的方案投以不同的选票，得票最多的方案通过。

7.影响公共政策制定的因素

公共政策制定过程是一个多元社会主体之间在特定政策体制下进行博弈和互动的过程。公共政策制定者、政党及政党制度、利益集团、社会公众、新闻媒体、专家学者和权威人士、政策制定体制都对政策制定有着重要的影响。