我国公共财政的体制具体介绍

（七）我国公共财政的体制

1.1950～1979:计划型财政管理阶段

建国初期，我国实行的是地方主要收入上交中央、地方支出由中央拨付体制，是典型的统收统支体制，从1950年3月开始，延续到1952年。它对于集中全国财力物力、稳定物价、平衡财政收支、整顿财经秩序、恢复生产起到了重要的作用，并为1953年开始的第一个五年计划建设提供了良好的经济环境。这一阶段财政管理的基本特征是集中与计划，全国各地的主要收入统一上交中央金库，地方一切开支均须经中央核准，统一按月拨付，预算管理权限集中于中央，留给地方少许财力，用以解决农村、文教卫生事业和城镇市政建设以及其他临时性需要。

1953年后，我国开始实行中央统一领导下的分级管理体制，此后多年一直实行此体制直至改革开放。前苏联和多数东欧国家，也曾实行类似的分级管理体制。这种体制的典型特征是:在中央统一政策、统一计划和统一制度的前提下，按国家行政区划来划分预算级次，实行一级政权一级预算，地方预算的收支支配权和管理权相对较小，并不构成一级独立的预算主体。按中央政府和地方政府的职能分工，并按企事业和行政单位的隶属关系确定各级预算的支出范围。主要税种的立法权、税率调整权和减免税权集中于中央，并由中央确定地方的收入指标。由中央统一进行地区间的调剂，中央预算另设专项拨款，由中央统一支配。地方预算的收支平衡从总量上说，基本上是以支定收，结余可以留用。体制的有效期是“一年一定”或“几年不变”，而不是长期相对稳定。

2.1980～1999:计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段

随着经济体制改革的启动和深化，我国于1980年对传统的预算管理体制进行了改革，开始实行划分收支、分级包干体制，并于1985年和1988年进行了两次调整。分级包干体制是在实行多年统一领导、分级管理体制的基础上建立的，对原有体制有实质性突破。分级包干体制扩大了地方收支的范围，赋予了地方更大的财政权力，使地方政府成为责、权、利相结合的分配主体，构成了相对独立的一级预算。在收入划分上引入分税制的划分方法，并且延长了体制的有效时间。针对地方政府多收多支与自求平衡的要求，初步形成了激励机制与制约机制相结合的体制模式。随着市场在资源配置中的作用不断扩大和中央财政调控地位的日益突出，包干型财政体制的弊端开始不断显现出来，并对经济改革和发展产生了一定的负面影响。在一般情况下，整个财政收入增长越快越多，则地方财政从增量中留得的份额就越大，中央财政从中得到的份额却越小。这样，便导致中央财政收入在国家财政收入中所占比重的下降，使得中央财政的宏观调控能力趋于弱化。在一定程度上片面强化了地方利益机制，助长了一些地方的市场封锁和地方保护主义行为。从财政分级包干制自身来看，它远不是一种规范化的财政体制。

我国于1994年对财政管理体制实行了进一步的改革，初步形成了分税制的财政管理体制。这是按建设社会主义市场经济要求，对公共收入管理作出的历史性调整，对我国公共财政管理体制的建立具有重大推动作用。

1994年的分税制改革主要内容包括四个方面:一是中央与地方的事权和支出划分。根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的社会事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。二是中央与地方的收入划分。根据事权与财权结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入。分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。三是政府间财政转移支付制度。分税制在重新划分中央财政收入与地方财政收入的基础上，相应地调整了政府间财政转移支付数量和形式，除保留原体制下中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央财政对地方财政的税收返还制度。具体办法是，中央税收上缴完成后，通过中央财政支出，将一部分收入返还给地方使用。四是预算编制与资金调度。实行分税制后，中央和地方都要按照新口径编报预算。同时将中央税收返还数和地方的原上解数抵扣，按抵顶后的净额占当年预计中央消费税和增值税收入数的比重，核定一个“资金调度比例”，由金库按此比例将消费税和中央分享增值税划拨给地方。

3.1999年以来:明确导向公共财政管理阶段

1999年，财政部正式明确提出实施公共财政管理。中央和地方各级政府纷纷按照公共财政的要求改革财政管理体制，一些重大的改革措施相继出台，如实施政府采购制度、部门预算管理、政府收费和罚没收入上缴国库、预算外资金“收支两条线”等，公共财政管理体制逐步建立起来。

与中国多级的政治体制相适应，中国的财政体制是多级管理体制，首先划分为中央财政和地方财政。其次，在地方财政中，有按政治体制划分为四级，分别为省级财政、市级财政、县级财政，以及乡镇财政。

与此相应，我国实行的是多级预算制，即实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。中央政府预算（以下简称中央预算）由中央各部门（含直属单位，下同）的预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。各部门预算由本部门所属各单位预算组成，单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算，国家实行中央和地方分税制，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。

我国目前中央对地方的转移支付是有条件转移支付与无条件转移支付相结合的方法。当中央政府是出于平衡各地区财政收入水平差异的目的时，一般采取无条件转移支付；当转移支付是为了贯彻中央政府的特定政策意图，或确保地方政府能够提供最低标准的公共服务水平时，则采用有条件的转移支付。有条件转移支付即专项拨款主要分为三类:对地方经济发展和事业发展的项目补助；特殊情况补助如自然灾害补贴等；保留性专项补助。无条件转移支付主要由中央对地方的税收返还、体制补助和结算补助等形式构成。

我国公共财政体制目前存在的问题包括:公共财政管理尚未得到全社会足够的重视，预算管理与经济社会发展存在矛盾，公共收入管理不尽合理，公共支出管理亟须规范，公共财政管理法律制度不健全。

我国公共财政体制还需要进一步完善:完善公共预算管理，加强公共收入管理，改革现行公共支出管理制度，加强对公共财政管理的审计监督，健全公共财政管理法律制度，注重信息技术在公共财政管理中的运用。